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孙成 邹平学:如何审视“831决定”的若干法律问题

更新时间:2016-01-14 20:41:25
作者: 孙成   邹平学  
就已经隐含了全国人大常委会可以在政改第二步对普选办法核心问题予以规定,因为五步曲的最后一步,中央对立法会通过法案,只能作出批准与否的决定,不能再做修改。(16)所以,在目前香港社会就普选问题存在较大争议的情况下,全国人大常委会在“8•31决定”中对普选办法核心问题予以规定,恰恰忠实地反映了上述立法意图,在实践上也有利于定纷止争,促进社会凝聚共识。

   由是观之,香港部分学者断言“8•31决定”违法的论述存在法理瑕疵。在文义存在模糊的情况下,综合体系解释和目的解释的结论,应该承认“8•31决定”中提出特首普选框架符合该项权力一直以来的行使方式,具有法理依据,并不违反2004年“人大释法”。香港律政司也通过对普通法世界类似问题的研究得出了相同的结论。(17)

   三、全国人大常委会“8•31决定”在什么意义上是“不容置疑”的

   在“8•31决定”通过后举行的新闻发布会以及“高官简介会”上,全国人大副秘书长李飞均提出“8•31决定”是一个庄严、审慎的决定,其法律效力是不容置疑的。(18)针对这一表述,香港有意见认为根据中国《宪法》第62条第(11)项的规定,全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定,所以“8•31决定”是完全可被质疑的。(19)受此影响,学联代表在2014年10月21日与政府代表对话时,也将其作为支撑性论点之一。(20)应该承认,单就人大宪法监督这项制度而言,他们的理解没有错误,但是忽视了上述表态的语境。李飞表述这一观点的场合不是学术研讨会,而是新闻发布会、简介会,二者最大的区别在于受众不同,后者需要在有限的时间内,用简明的语言使香港普罗大众迅速、准确掌握“8•31决定”的核心内涵,同时向那些素来质疑中央对港管治权的群体明确这一决定的权威。结合这一语境,下面从两个层面阐释“8•31决定”在什么意义上是“不容置疑”的。

   (一)香港任何本地机构都没有挑战该决定的权力

   根据法效力的层级结构,人大常委会的“8•31决定”低于《宪法》、《基本法》以及人大常委会对《基本法》的解释。(21)但是审查其是否违宪、违法的权力并不属于香港本地的任何机构,特别是香港法院对此没有司法审查权。(22)关于这一问题,香港法院也曾有过反复,在马维騉案中,陈兆恺法官指出,“我同意特区法院不能挑战全国人大设立筹委会的决定、解决办法或理由的有效性,这样的决定和解决办法是主权者的行为,他们的有效性不接受地区法院的挑战。”(23)但香港终审法院在吴嘉玲案中却推翻了上述判决,激进地主张香港法院“具有司法管辖权去审查全国人大及其常委会的立法行为。”(24)面对各方质疑,香港终审法院才在随后的补充判词中纠正了自己的错误,明确表示,“我等在判词中,没有质疑全国人大及其常委会依据《基本法》的条文和《基本法》所规定的程序行使任何权力。我等亦接受这个权力是不能质疑的。”(25)经过这一反复的过程,应该看到香港法院目前对此问题的态度符合中国的宪制结构,从比较法角度上看,也符合司法审查尽量回避政治问题的各国通例.(26)

   (二)全国人大没有撤销该决定的现实可能

   全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关,其制定的法律、选举或决定的国家机关领导人选、通过的各种决定具有法律效力毋庸置疑。在理论上,根据《宪法》,全国人大确实有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定,但不能抽象地根据这一宪法规定而任意贬损或挑战全国人大常委会行使权力的权威。那些意欲挑战“8•31决定”的人必须清醒地看到,从中国宪法实施和人大制度运作的实践来看,尚未出现全国人大改变或撤销全国人大常委会不适当决定的任何先例。从现有的法律框架和宪法惯例看,“8•31决定”被全国人大撤销的现实可能性也几乎不存在。第一,从法律程序角度分析,虽然全国人大与全国人大常委会是两个权力机关,后者对前者负责,受其监督,但是由于全国人大主要以全体大会方式行使权力,所以全国人大常委会不可避免地在全国人大权力行使程序上扮演着重要角色。(27)以本文主题为例,临时大会是否召开,机构议案是否提出以及代表议案是否列入大会议程等问题,全国人大常委会均直接或间接(大会主席团)发挥着决定性、主导性的作用。第二,从既有权力运行的宪法惯例与政治现实分析,对于一份全国人大常委会全票通过的决定,很难想象会有1/5以上的代表同意召开临时大会,香港代表团或30名以上港区人大代表恐怕也不会同意提出撤销议案,过半数通过则更是不可及的。这并非意味着围绕特首普选框架内容不允许或不存在利益博弈,而是说,这样的博弈过程在中国政治制度运作中是放在“8•31决定”作出前的充分讨论和广泛协商过程中完成的。该决定既然以全票赞成的方式表决通过,就毋庸置疑地表明全国人大常委会已然全面、充分考虑了各方因素,也有充分的事实依据和法理依据得到全国人大绝大多数代表的支持。从政治实践看,这一运作体制也确有避免《宪法》第62条第(11)项被随意地反复使用,从而损害全国人大常委会权威的作用。第三,从实体角度看,尽管全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定,但前提是全国人大常委会作出的决定是“不适当”的。自从“8•31决定”作出以来,尽管一些港人提出种种质疑,但中央政府一再表态,这个决定不可动摇。当中央政府认为“8.31”决定是适当的决定时,在中国的宪政架构下,全国人大不可能改变和撤销“8•31”决定。当然,从学术探讨的角度出发,我们可以讨论是否能够借上述质疑意见来激活宪法监督制度。以最高国家权力机关之手赋予该决定更大的权威,或许是回应有关质疑的最佳方式。就像1990年4月4日全国人大在通过《香港基本法》的同时,也通过了《全国人大关于香港基本法的决定》,明确指出《基本法》是根据中国《宪法》制定的,有力回应了一些人担心《基本法》是否符合《宪法》的质疑。回到本文的语境。李飞作为全国人大常委会的官员,在媒体简介会这一场合,基于常委会作出决定的宪制地位和法理权威、基于我国宪法制度的运行现实对该问题的结果进行综合性预判具有充足的理据。

   总之,“‘8•31决定’的法律效力不容置疑”是在特定语境下,针对香港本地和全国人大实际情况做出的结果性判断。进一步说,这一表态也有对香港部分政治势力宣示“8•31决定”权威的意味,实质就是告诫他们,离开《基本法》的规定和全国人大常委会的决定来寻求另类特首普选之路注定是走不通的。

   四、全国人大常委会“8•31决定”在香港政制发展中发挥的作用

   “8•31决定”是香港民主发展的历史性进步,但是部分香港人士对该决定的作用却始终存在着不同意见。归纳起来大致包括三点:第一,如果行政长官根据“8•31决定”提交的普选法案被香港立法会否决,全国人大常委会是在自损权威;第二,提名委员会要求的“半数门槛”以及2016年立法会选举办法不修改的决定都违反了《基本法》规定的循序渐进原则;第三,“8•31决定”是“落闸”,封死了本地进一步讨论的空间。(28)这些观点对香港普通民众具有一定的蛊惑性,在香港部分媒体上也有一定市场。但它们能否在学理上站得住脚,值得逐一分析。

   (一)如果立法会否决普选法案,人大常委会是否是在自损权威

   应该承认行政长官根据“8•31决定”内涵提出的普选法案,在香港立法会确实有被反对派否决,从而实质上造成“8•31决定”遭到抵触的可能性,但这与维护人大常委会的权威没有关系。《基本法》附件一将修改特首产生办法的权力授予给全国人大常委会、行政长官和立法会共同行使,并对各自的角色作出了规定。2004年“人大释法”对这一问题的模糊之处予以澄清,这就是通常所讲的“政改五步曲”。从五步曲的权力分配关系上看,由于中国的单一制结构以及香港的行政主导体制,全国人大常委会毋庸置疑拥有决定性权力,在本地层面行政长官较之于立法会的权力更大。但这并不意味着三方中任何一方的权力是可有可无的。《基本法》之所以将此权力交由中央和香港两个层面三个机构共同行使,就是考虑到在“一国两制”政策下,香港特首选举既要实现中央意见和当地意见的统一,也要实现香港本地不同阶层意见的统一。该制度在最初设计时就已经预设了可能由于某一方意见不一致而出现的否决情况,并为此提供了解决方案,即沿用原有制度直到新的共识达成。无论是根据“8•31决定”所规定的制度顺利前行,还是继续执行原有的制度安排。二者都是全国人大常委会意志的体现。由此可见,将出现制度预设的结果,看成是人大常委会自损权威明显是对制度运行的一种曲解,也无视在“政改五步曲”的设计上,中央政府愿意尊重香港本地不同意见的良苦用心。

   (二)如果立法会否决普选法案,是否意味着“8•31决定”的效力和权威受损

   退一步讲,即使本次普选法案在立法会遭致反对派否决,政制发展原地踏步,也不能得出“8•31决定”就因此丧失其法律效力和应有权威的结论。因为,只要未来香港重启政制发展,就必须回到“8•31决定”设定的轨道,不可越雷池半步。这本身就意味着“8•31决定”的效力和权威“风雨不动安如山”。然而香港的反对派议员却扬言要联手否决政府根据“8•31决定”作出的普选法案。如果他们真的一意孤行,坚持冥顽不化的“死硬反对派”立场,世人并不怀疑他们具备这样的政治能量。但是,他们的政治能量也仅此而已,反对派对政府法案的否决丝毫动摇不了“8•31决定”的法律效力和权威,只要启动政制发展,就绕不过“8•31决定”。“8•31决定”就像“紧箍咒”和“定海神针”一样,必将在香港未来普选实现的路径、方向和框架上发挥岿然不动的宪制作用。

   (三)“8•31决定”是否违反循序渐进原则

   第一,严格地说,“提名门槛从1/8提高到半数”这一表述并不严谨,因为1/8门槛是选举委员会制度下的提名要求,而半数则是提名委员会制度下的提名要求,虽然选委会与提委会在制度理念、组成方式上具有承接关系,但毕竟这是两种选举方式,提名委员会是一个机构,作为机构提名要求过半数是合乎逻辑的安排,简单地从量上进行对比并不合理。(29)

   第二,从制度内涵上看,过半数的要求意味着,任何一个候选人如果希望获得提名并最终当选,仅依靠自己政团的支持是不够的,其政纲必然会照顾到各个光谱的政团。实际上,从反对派的角度看,上述制度设计也有利于他们向特首参选人表达诉求,最终的当选者一定是能够兼顾建制派与反对派利益的人。由是观之,过半数的要求反而较之于过去的安排更为公平合理。

第三,“8•31决定”规定2016年立法会选举不做修改,正是因为考虑到循序渐进原则。从词义上看,所谓“序”即次序,所谓“渐”即逐渐,循序渐进是指根据具体情况,按照一定的步骤逐渐深入和提高,条件是否具备是关键因素。(30)对基本法中“循序渐进”的理解不能脱离香港政制的历史与现实,机械地要求每届选举办法都要修改。(31)民主是一项复杂的政治制度,发展民主不是赛车比赛,越快越好。应该看到,在基本法明确规定提名委员会的情况下,香港社会对特首普选问题尚争议不断,甚至演化出违法“占中”的困局,试想此时再讨论立法会选举办法的修改,究竟是否有利于推进香港民主进程,答案不证自明。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《港澳研究》(京)2015年2期
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