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姜明安:法治中国建设中的法治社会建设

更新时间:2016-01-12 14:30:03
作者: 姜明安 (进入专栏)  

   三、法治社会建设的目标和任务

   关于法治社会建设的目标,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了一个宏观的总目标设计:“弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。[13]

   法治社会建设的这一总目标包括三个方面的子目标:其一,培养自觉遵守法律、真诚信仰法治、忠实崇尚法治和坚定捍卫法治的国民;其二,推进全社会厉行法治;其三,培植全社会的法治环境。第一个子目标针对的是构成社会原子的个人----国民。建设法治社会,首先必须培养真诚信仰法治和忠实崇尚法治的人。没有信法、尊法、尚法的人,国民不信仰法治、崇尚法治,何谈自觉遵守法律和坚定捍卫法治,何谈法治社会建设?而要让国民信仰法治、崇尚法治,必须以法治文化(包括硬的法文化和软的法文化)培养国民的法治理念、法治精神。第二个子目标针对的是社会行为和社会秩序。法治社会必须和必然是厉行法治的社会。社会行为如果不以法律为基本标准、基本准则,人们不依法办事,各行其是,官员和百姓都任意、任性而为,何谈法治社会建设?而要让全社会厉行法治,则必须“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。当然“法”包括硬法和软法。治国的更多地是依硬法,治社会的更多地是依软法。第三个子目标主要针对的是社会环境。法治社会必须有信仰法治的人,厉行法治的法治秩序,而此二者都有赖于法治社会环境的培植和塑造。如果整个社会都弥漫着不信法、不讲法、不守法,不以违法为耻,反以违法为能、以违法为荣的氛围,何谈法治社会建设?当然,法治社会环境与信仰法治的人、厉行法治的法治秩序三者是互动的关系:一个国家,一个地区,自觉崇尚、遵守、捍卫法治的国民越来越多,依法办事的规矩越来越得到严格遵循,法治社会环境自然会越来越改善。反之,法治环境就会越来越差。我们建设法治社会,就是要形成前述三者的一个良性循环的境界。

   关于法治社会建设的任务,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了四个方面的具体任务和实现这些任务的措施:一是推动全社会树立法治意识;二是推进多层次多领域依法治理;三是建设完备的法律服务体系:四是健全依法维权和化解纠纷机制。[14]

   推动全体社会成员树立法治意识对于法治社会建设是一项基础性工程。美国著名法学家伯尔曼指出,“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”。“没有信仰的法律将退化成僵死的教条,而没有法律的信仰……将蜕变成为狂信”。[15]我国三十多年改革开放的经验证明,中国要科学发展,必须推进法治;要推进法治,必须提高全民的法治意识,让政府官员和全体人民均信仰法律,信仰法治。如果我们的政府官员和人民不相信法律而只相信权力,不相信法治而只相信人治,或者只是口头上信仰法治而在内心中迷信权力,迷信人治,法治社会是不可能建成的。

   所谓“推进多层次多领域依法治理”,即全方位推进依法治理。“多层次”包括中央层面、地方层面、基层组织层面等社会的各个层面;“多领域”包括政权机关、社会团体、行业协会、居民社区、以及民族、宗教等社会的各个领域。社会的所有这些层级、领域的治理均应依法进行。当然,这里的“依法”,既包括依国家法律,也包括依社会法,依软法。特别是互联网领域的治理、民族和宗教领域的治理,进一步发展和完善社会法、软法有着更重要的意义。

   至于“建设完备的法律服务体系”,包括律师、公证、法律鉴定、检验、法律顾问、法律援助等多个类别和环节。现代法治社会建设对法律服务提出了越来越广泛,越来越高的要求。个人、组织在现代社会生活和社会关系中会遇到的各种各样的问题,大多需要依一定的法定途径处理和解决。而社会中的每个人不可能都是法律专家,即使是法律专家,其自身也不可能都有相应的设施、设备和技术来处理和解决相应法律问题。因此,法治社会必须建立一套完善的法律服务机构、机制,逐步构建完备的法律服务体系,以为公民个人、组织和市场提供全面的、经常性的、及时的、高质量的法律服务。

   就“健全依法维权和化解纠纷机制”而言,“维权”和“解纷”往往是相互联系的。“维权”通常是在个人、组织权益被侵犯,发生纠纷(民事纠纷或行政纠纷)后寻求法律救济;“解纷”通常是通过法定争议解决渠道(复议、诉讼、仲裁、调解、裁决等)实现维权的目的。四中全会决定要求完善“维权”和“解纷”的制度体系,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制和救济救助机制,构建立体化的社会治安防控体系等。这些机制、体系的建立、完善是国家治理与社会治理的协调统一,是建设法治社会与建设和谐社会的协调统一。国家治理与社会治理、法治社会与和谐社会应该和必须协调统一。没有完善的“维权”和“解纷”法治机制,就没有和谐社会,而没有和谐社会,自然也谈不上法治社会。

   四、法治社会建设的主要路径[16]

   法治社会建设的路径主要涉及三个环节:社会组织建设、社会行为规范建设和社会解纷机制建设。建设法治社会首先要培植社会组织,培植公民社会。如果没有相对于政治国家的社会组织,没有相对于政治国家的公民社会,或者公民社会不发达,社会被国家覆盖或淹没,是谈不上法治社会的。因此,培植和发展社会组织,培植和发展公民社会是建设法治社会的前提和基础。当然,有了社会组织,有了公民社会,这个“社会”也不一定是法治社会。其是否构成法治社会,还取决于这个“社会”是否依法运作,是否形成构建法治的社会秩序。因此,加强社会行为规范建设,保证“社会”依法、有序运作乃是建设法治社会的关键。此外,法治社会的建设还需要加强和完善监督机制和解纷机制的保障。没有监督机制和解纷机制的保障,法治社会的大厦同样是不可能建成的。即使建成,也可能会随时垮塌。因此,法治社会建设的路径主要表现为三大环节:社会组织建设、社会行为规范建设、社会监督机制和解纷机制建设。

   (一)社会组织建设

   社会组织是法治社会建设的基本主体。尽管国家、政府、执政党对于推进法治社会建设具有重要的,甚至决定性的作用,包括决策、支持、保障的作用。但社会组织乃是建设法治社会的基本主体。一个国家,一个地区,只有培植和生长出充满生机、活力的,能承担与国家公权力相对应的社会公权力,并对国家公权力能加以适当制约的非国家、非政府的社会组织,才可能谈得上建设法治社会。我们这里使用的“社会组织”,是广义的非国家、非政府、非营利性、非强制性的组织,包括社会团体、行业协会、公益事业机构、基层群众自治性组织、文化娱乐性团体、基金会、民办非企业单位,等等。

   根据十八届四中全会的精神,大力发展社会组织是法治社会建设的主要内容之一。发展社会组织既要解放思想,尽量减少和去除各种不必要的条条框框限制,同时也要走法治化的道路:其一,社会组织依法建立和发展。社会组织并不是公民任意的,松散、临时的结合,而是为特定目的组成的具有一定持续性的共同体。社会组织的持续性决定了其成立必须符合相应的法定条件,遵循相应的法定程序。否则,即可能构成非法结社,与法治社会背道而驰;其二,社会组织的内部结构和内部相互关系应通过其组织章程和其他软法规则实现法治化。这种组织的内部法治化可以保证其运作有序,消除可能的矛盾、纠纷和混乱;其三,社会组织的职能应通过其组织章程加以规范,有些社会组织的职能还要受国家法律的直接规范,如律师协会的职能要受《律师法》的规范;注册会计师协会的职能要受《注册会计师法》的规范;村民委员会的职能要受《村民委员会组织法》的规范。社会组织的章程必须遵循和吸收国家法律的相关规定,而不能与之相抵触。社会组织不是如民族或国家那样的自然共同体,而是人们有意创设的一种目的共同体。所谓目的共同体,意味着其并非自然生成,而是人为设计。这种人为设计的特征主要体现为它们必须具有特定而明确的职能。国家法律可以为社会组织的职能范围划定外部边界,组织章程则在此边界内对职能做出具体表述;其四、社会组织成立以后,其运作和发展同样要受硬法和软法的约束和规范。

   我国现行宪法明确规定了公民结社自由[17]。但目前我国尚未制定《结社法》,调整社会组织的成立、管理、监督等现行生效的法律规范是国务院于1998年颁布的行政法规《社会团体登记管理条例》。《条例》发布至今已经近二十年,虽然它在对社会团体进行规范化管理方面发挥了重要的历史作用,但其中许多内容因受时代的局限很不适应法治社会建设的需要。特别是要求社会组织成立登记必须自找“婆婆”(业务主管单位),并经“婆婆”审查同意的“第九条款”[18],长期以来受到人们的普遍诟病。近年来,许多地方都通过制定地方性法规或规范性文件,对这一条款予以修正或废止[19]。虽然这样做构成违法(尽管是“良性违法”),因为根据《立法法》,行政法规在位阶上高于地方性法规,地方性法规不得与行政法规相抵触。但许多地方这样做,进一步说明国务院的《社会团体登记管理条例》必须抓紧修改,以适应法治社会建设的需要。在十八届四中全会强调法治社会建设、大力发展社会组织的背景下,《条例》的很多其他规定对培植、发展社会组织也构成了明显的障碍。《条例》对于社团的设立登记设置了三道关卡:第一道关卡是要经过业务主管单位审查同意;之后要向登记管理机关提出筹备申请;完成筹备之后,才能正式向登记管理机关提出登记申请。只有顺利通过这三道关卡,才能成立一个社团。这期间耗时的漫长、手续的繁复,即让很多申请者望而却步。如果相关部门再刻意刁难,就会让社会组织的生长发展更加举步维艰。另外,《条例》还限制社团间竞争发展。《条例》第十三条规定,在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立新社团的,登记管理机关不予批准筹备。这样的规定导致先成立的社团具有排他性和垄断性。成立社会团体本是宪法赋予公民的结社自由,是公民的一项基本权利,政府从局部和短期利益的角度对之加以限制是没有道理的。

   因此,要推动法治社会的建设,必须修改《社会团体登记管理条例》,放宽对社团登记的限制,积极鼓励和推进社会组织的发展。

   (二)社会行为规范建设

   建设法治社会,必须加强社会行为规范建设。社会行为规范包括国家法律规范和社会自治规范。国家法律规范由国家制定或认可,并由国家强制力保证执行。这些规范即是我们通常所称的“硬法”。硬法既约束国家行为,也规范社会行为。但规范社会行为的规范更多地是社会自治规范,如中共十八届四中全会决定提到的市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等。现代社会的治理日益显现出多元化的特征,硬法虽然能够为社会提供基本的秩序,但不足以保证善治的实现。从而社会层面的各种主体越来越多地制定各种约束其成员行为的规范。这些规范分别调整一定范围的人群的行为,但它们不具有国家强制力,我们通常称这些规范为“软法”。

   考查历史,硬法与软法的关系随着国家与社会关系的变动曾经历过若干次变迁。在原始社会,社会的规范多为软法规范,硬法规范较少,作用有限。而在专制社会,社会的规范多为硬法规范,软法的生长和作用受到国家的限制,人们的行为和社会关系主要受国家硬法调整和规制。到现代民主社会,公民社会逐步生长发育,人们开始组建各种各样的社会团体、组织,逐步形成相对于国家共同体的广泛的社会共同体。社会共同体除了要遵循国家硬法的规范运作外,更多地则要遵循各自共同体内部自然形成和自觉制定的软法运作。

   当然,硬法和软法虽然呈现出此消彼长的关系,但是,在当下和今后相当长的一段历史时期内,二者间仍应是互相补充的关系,而不是互相替代、互相排斥的关系。

我国当下法治社会建设常见的软法规范的法源形式主要有五:一是各种社会共同体的章程。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《北京大学学报—哲学社会科学版》2015年第6期
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