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中国行政法学发展评价(2012—2013)

更新时间:2016-01-12 14:16:14
作者: 《中外法学》编辑部  

   对行政许可的研究进一步细化。王林芳《地方性法规设定行政许可的权限范围》与李文海均以最高人民法院指导案例5号为参照,对《行政许可法》第15条第1款做出新的解读。[14]

   在2012—2013年间,行政处罚受到的关注热度有所下降。熊樟林的《行政处罚上的空白要件及其补充规则》集中探讨了行政处罚上的空白构成要件与处罚法定原则之间的关系,并针对我国《行政处罚法》第二章的规定,建议对空白要件的创设与补充加以规范。[15]

   政府信息公开是学者研究的一个热门话题。自从《政府信息公开条例》2008年5月1日起施行以来,关于政府信息公开的纠纷案例占整个行政诉讼的比重不断增加,立法的不足在司法审查中也获得了较为充分的暴露。[16]这也引发了学界和实务界修订《政府信息公开条例》的预期,与此相应的是,对政府信息公开的研究,成为2012—2013年间行政法研究的热点。

   “政府信息”的范围和边界,是讨论中的热点问题。章剑生对《政府信息公开条例》第14条第4款第1句“国家秘密”进行了解释,指出国家秘密绝对不公开,但与国家秘密相关的“工作秘密”、“内部公开”与“内部资料”,在政府信息公开过程中应当从严解释,不得以此收缩政府信息公开的范围。[17]王敬波的《阳光下的阴影:美国信息公开例外条款的司法实践》一文集中探讨了美国法院如何处理类似我国《政府信息公开条例》第14条规定政府信息公开的例外事项,如国家秘密、商业秘密、个人隐私等。王敬波指出,美国法院在政府信息公开的诉讼中运用多种方法解释不确定法律概念,既最大限度地实现政府信息的公开,也避免对于商业秘密、个人隐私、政府执法的侵犯和不当干扰。[18]杨登峰在《论过程性信息的本质》一文中指出,除了《信息公开条例》第8条和第14条第3款规定的例外之外,“过程性信息不公开”在实践中被频繁适用。杨登峰基于具体的案例分析指出,所谓“过程性信息”,其实质是尚未制作完成的非正式、不完整因而不具有使用价值的政府信息。[19]

   非政府组织的信息公开也成为学者关注的一个热点。朱芒对《政府信息公开条例》第37条进行了深入解读,以界定“公共企事业单位”信息公开义务。文章运用了系统性解释的法律解释方法,从《条例》的整体出发,借助了前36条的内容,将第37条定位为连接规范,从而使前36条的内容在一定规则的制约之下可以运用于第37条的范围之内。[20]王军《美国私主体承担信息公开义务的司法判定》则提出,针对《政府信息公开条例》第37条中当前法规范并未对其属于公共企事业单位或者如何进行信息公开作出明确规定的组织,美国法上“功能等同”和“实质控制”的司法认定标准可以作为参照,判断这些组织与一般意义上的行政机关是否无异而需要课之以信息公开的义务。[21]而在非政府组织中,高校的信息公开引起了较多的关注。湛中乐分析了2010年9月1日起施行的《高等学校信息公开办法》,指出其成就与不足。[22]程琥《高校信息公开行政诉讼若干问题研究》探讨了高校信息公开与不公开的司法判定,提出应保持高校信息公开与学术自由的司法平衡。[23]

   不少学者在探讨政府信息公开时采取了比较法的路径,如以上王敬波对美国行政法的借鉴;杨永纯、高一飞则以信息自由权和知情权为视角,回顾和分析了一系列国际人权法和若干发达国家的政府信息公开实践。[24]李建新则比较了两岸四地的个人信息保护与行政信息公开法律实践,[25]总结出不同的保护模式。

   2012-2013年间对行政合同的研究有所降温,所发表的论文主要是从公私合作治理以及行政诉讼的视野展开。而以行政指导、行政奖励、行政调解和非拘束行政计划等其他非强制性行政行为为主题的论文稀少,在此不展开论述。

   关于行政给付和行政规划的讨论有所升温,出现若干讨论行政机关和法律法规授权组织给付义务的论文。胡敏洁《给付行政范畴的中国生成》一文回顾了中国的给付行政发展史,指出“给付行政”概念所指的事实,在历史上曾由其他词语来指称,“给付行政”概念进入中国之后,其意义也受到社会情境的影响而发生演变。[26]行政规划方面,除了前文所述王贵松《调整规划冲突的行政法理》一文之外,[27]还出现若干从公众参与或司法审查的角度而进行的研究。

   (四)行政监督和救济法

   行政诉讼一直是行政法研究中稳定的重点和热点,尽管其基础理论已趋于稳定,《行政诉讼法》的修改还是带来了一轮研究行政诉讼的热潮。中国政法大学、北京大学和中国人民大学等三所大学行政法学者联手推出《行政诉讼法》修改专家建议稿;姜明安、应松年、江必新、马怀德、杨建顺、章剑生、湛中乐、李洪雷、何海波、杨小军等在2012—13年间都曾撰文对行政诉讼法的修改提出意见和建议。在讨论中形成了以下关注点:①依法独立行使审判权;[28]②行政复议和行政诉讼的关系;[29]③行政诉讼受案范围;[30]④行政合同诉讼;[31]⑤行政诉讼的类型化;[32]⑥司法审查的标准;[33]⑦规范性文件的审查;[34]⑧行政公益诉讼。[35]

   在2012—2013年相关研究中,出现了若干较有特色的研究:

   第一是基于实证调查和对大批案例的总结对《行政诉讼法》法律实施效果进行的实证研究。何海波《困顿的行政诉讼》一文根据全国历年的统计数据,按照一审受案和结案情况、二审和再审情况以及诉讼程序和执行情况等几个主题,分析行政诉讼制度的实施状况。[36]何海波的实证研究表明,《行政诉讼法》实施二十多年,行政诉讼“立案难、审理难、判决难”的问题根本没有得到解决,案件数量少、判决结案率低、原告胜诉率低、撤诉率和驳回起诉率高、上诉率和申诉率高,足见行政诉讼解决行政纠纷、保护公民权利和监督依法行政的功能己经严重受挫。必须真正加强司法权威,增强司法独立性,否则《行政诉讼法》的修法也难以发挥行政诉讼的原初目的。

   《清华法学》发表的两篇基于法院裁判文书而对行政诉讼一审、二审分别展开的研究,与何海波的论述形成呼应关系。[37]黄启辉的《行政诉讼一审审判状况研究——基于对40家法院2767份裁判文书的统计分析》一文通过收集与分析六省或者自治区32家基层法院,8家中级法院2009年、2010年一审2767份行政裁判文书,揭示出行政诉讼一审的若干特征:涉诉行为和被诉行政管理领域十分集中,非对抗权力型诉讼多;诉讼中行政纠纷涉利益方多,当事人较为繁杂;从诉讼模式上看,辩论主义模式确立,但判决与诉讼请求不一致;行政审判中法院倾向于放弃裁判权,而淡化了诉讼监督行政之目的。朱春华的《行政诉讼二审审判状况研究一基于对8家法院3980份裁判文书的统计分析》一文则选取了8家法院3980份二审行政诉讼裁判文书的样本,研究发现,超过半数的案件有第三人;律师可能发挥了明显作用;行政复议与行政诉讼存在极强的衔接关系;行政机关仍拥有明显的胜诉优势;二审事实审的功能突出。作者还探讨了案件如经复议和有第三人时,与有利被告裁判率和维持原具体行政行为的判决比例之间的关联性。

   应该说,随着中国司法信息公开的进一步推进,类似的关于法律实施效果的实证研究,必将具有更大的空间。这些研究对于推动法律制度的改善有着不可或缺的意义,但同时也会面临着更为严格的实证社会科学方法论的检验。举例来说,当实证研究者认为行政诉讼案件数量过少、信访数量过多的时候,陈述的可能是一个知识共同体的普遍意见,但仍然需要证明自己所假定的合理数量是一个科学的尺度。

   第二是通过对行政诉讼案例的考察,发现和提炼法院司法审查实际上所采用的审查标准,并由此对已有的法解释学做出一定反思。如郑春燕的《“隐匿”司法审查下的行政裁量观及其修正》一文同样以《最高人民法院公报》中的相关案例,探讨法院如何基于裁量二元论,通过将与裁量有关的争议置于事实或法律问题的范畴,借助“滥用职权”标准和“行政处罚显失公正”之外的其他审查标准实现了对行政裁量的审查。[38]郑春燕的另一文章《论城乡规划的司法审查路径》则通过《最高人民法院公报》上刊载的两份涉及城乡规划的司法裁判文书,发现法院在事实层面上实施了对城乡规划的合法性审查,而学界通说是行政计划被排除在行政诉讼受案范围之外。郑春燕研究发现,法院在具体个案中通过“违法性继承”或间接附带审查的方式赢得了对作为“依据”的城乡规划方案是否合法的评判空间。作者试图由此提炼司法审查突破受案范围的规范要件。[39]这一研究从司法实践中提炼法律解释技艺,颇具有典型性。

   2012年国务院将《行政复议法》的修订纳入立法计划,学界对《行政复议法》的关注度也大大提高。余凌云、莫于川、湛中乐、黄学贤、刘莘等撰文探讨了《行政复议法》的修改。[40]热门的关注点有以下方面:①制度定位:效率优先,还是公正优先?学者的主流意见是进一步强调公正,使行政复议制度进一步向准司法化方向发展;②复议机关该如何设置?是由政府设立的行政复议委员会集中行使所有分散在政府各部门的行政复议权,抑或部分政府部门的部分行政复议权,还是基本保持现行体制,但行政复议委员会吸收外部人士,就重大疑难案件提供建议,供行政复议机关参考?③如何扩大行政复议受案范围?管君、余凌云借鉴英美实践提出,一些非政府组织从事的活动,可以被纳入行政复议范围。[41]④复议的审理方式、审理程序该如何改进?⑤行政复议与行政诉讼的关系,尤其涉及复议机关的行政诉讼被告资格问题,以及是否要求复议前置?

   《国家赔偿法》于2010年刚经历过修改,其引发的学术关注热度在2012—2013年间有所下降,相关论文主要探讨修改后的《国家赔偿法》的实施问题,并有若干对法、意等国行政赔偿实践的介绍,在此不展开梳理。

   (五)法解释学方法与案例研究

   如前所述,中国行政法理论无法靠照搬域外制度和理论而建立自身的体系性,而只能立足于本土的制度和实践来寻求。在此过程中,较为关键的一环就是以司法审查的眼光去审视行政过程,发展和完善中国自身的法教义学和法解释学。而这方面,中国行政机关和司法机关的信息公开,为学术研究提供了越来越多的案例素材。中青年学者组织的“判例研读沙龙”在此期间举办第9期至第12期,产生了一些有意义的学术成果。

   最高人民法院公布的案例,包括指导案例,近年来一直获得学者的较高关注。郑春燕通过解读《最高人民法院公报》发布的若干案例,发现若干立法层面的缺陷在司法实践中获得克服的例子,并从中总结相应的法律解释方法。[42]而最高人民法院指导案例第5号(涉及《行政许可法》的解释)以及第6号(涉及行政处罚中的听证程序),都引发了学者浓厚的研究兴趣,有若干论文围绕着这两个指导案例进行了探讨。

   在2012—2013年的案例研究中,不乏“群案”研究的例子,如黄娟在章志远指导下完成的《论行政法规范解释的司法审查——基于90个工商行政管理案例的分析》即选取《人民法院案例选》(1992—2011)和《最高人民法院公报》(1990—2011)上的90个典型案例,探讨司法审查对于日益复杂的行政事务的回应性。

   章志远《行政法案例研究方法之反思》对当下的行政法案例研究方法进行总结和反思,既肯定了行政法案例研究的学术贡献,也指出了行政法案例分析素材和学者的分析方法的局限性。[43]关保英的《行政法案例的范畴及价值研究》一文则区分行政法案例和行政判例(即司法机关在行政审判中形成的行政法案例),认为我国行政法案例极少数存在于行政判例中,绝大多数存在于行政法治的其他环节。[44]仅仅研究行政判例是不够的,而是要全面研究行政法案例,这有利于增强行政法学科体系的宽度、厚度、深度和硬度。

当然,案例研究本身可能有不同的指向,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中外法学》2015年第6期。
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