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赵晨 赵纪周:美欧防务“再平衡”评析

更新时间:2016-01-11 09:06:58
作者: 赵晨(社科院) (进入专栏)   赵纪周  
同年12月,欧盟召开了自2008年金融危机爆发以来的首次防务峰会。

   美国和北约的努力在欧洲引发一定反响。欧洲国家加强军备除了自身国家防务建设外,协调发展主要是在欧盟层面进行的。1997年,欧盟共同安全与防务政策确立后,在军事力量的建设和运用方面都取得了一些成绩,但有很多不足。比如,在2003年欧盟制定的唯一现存的《欧洲安全战略》中,并未规定欧盟防务力量建设的具体目标和措施,当初提出要组建六万人的快速反应部队(RRF)的目标至今仍未实现;就连仅有的一支小规模的战斗群(Battle Group),也从未投入过实战。受全球金融危机和欧洲主权债务危机的影响,防务问题近些年总是被放到政治磋商话题的边缘地带。

   能力问题一直是欧盟防务最大的短板。2011年的利比亚危机证明,欧盟尚不具备独立解决重大安全危机的能力。不过,欧盟和欧洲各国在美国的督促和提升自身硬实力的愿景下,也做出了不小的努力。2009年底生效的《里斯本条约》引入了“永久结构性合作”(permanent structural cooperation)、“相互援助”(mutual assistance)及“相互团结”(mutual solidarity)等条款,(22)2010年,欧盟提出了“整合与共享”(pooling and sharing)倡议等,客观而言,这些都有利于欧盟军事与防务能力的提升。2013年10月,欧盟外交和安全政策高级代表、欧洲防务局(EDA)负责人凯瑟琳•阿什顿发布了关于欧洲安全与防务政策的最终报告,内容之一就是要加强共同安全与防务政策(CSDP)、通过系统和长期的防务合作以提高欧盟的军事能力,特别是在空中加油、卫星通信、遥控飞机系统(RPAS)和网络防御等领域,提出成员国应该加强合作,落实“整合—分享”倡议。同年11月,欧盟各国国防部长在欧洲防务局指导委员会上达成协议,在空中加油、遥控飞机系统(RPAS)、卫星通信和网络安全等关键领域设立项目并制定路线图。2013年12月,欧盟峰会终于在时隔五年之后再次将共同安全与防务政策列为重要议题。但由于成员国之间的分歧,这次峰会主要针对欧盟防务能力的技术性改进,并不涉及对防务力量的控制和使用权。因此,欧盟国家之间合作的目的是集中各国的防务资源,发展和提升欧洲的防务能力,避免重复建设中防务资金浪费问题。这种合作可以协调各国的安全需求,并在带动本国军工企业发展的同时促进就业。在某种程度上来说,欧盟的防务合作也可以说是在回应来自美国的要求或压力,从长远来看将有利于促进北约内部美欧之间防务能力的某种平衡。对于如何提升欧盟的防务能力,2013年12月的欧盟峰会决议要求:成员国需要加强合作,提高军事和民事行动能力,并进一步整合欧洲军工业;还批准了此前关于无人机、卫星通信,空中加油、网络安全等方面的合作项目。

   近年来,在欧盟及北约的规划协调下,欧洲国家应对新军事技术革命的要求,在几个重点领域开始有所突破:在无人机方面,2003年,法国与瑞典、意大利、西班牙、希腊和瑞士等国启动“未来欧洲空战系统”研究计划——“神经元”无人作战飞机项目有所突破,2012年12月,“神经元”验证机试飞首获成功,成为欧洲研制的第一种隐形作战无人机。与美国无人作战飞机有所不同,“神经元”无人机将以对空作战任务为主,所以它也将对美军无人机构成一种补充。

   空中加油技术是欧洲的短板,欧洲军队在空中加油领域不但缺乏相关装备,同时也缺乏必要的互操作性,这严重限制了欧盟国家的行动能力并已引发了美国的不满。为此,2013年11月,欧盟成员国国防部长会议决定,在欧洲防务局(EDA)框架内(除丹麦外的27个欧盟成员国),计划在2020年开始采购欧洲战略多任务加油运输机(MRTT),建成一支跨国多用途加油机机群。

   在卫星通信、情报搜集和预警方面,欧盟1999年公布并于2002年正式启动“伽利略卫星导航系统”计划,意在摆脱欧洲对美国全球定位系统的依赖,打破美国在全球卫星通信服务领域的垄断。但由于成员国如德国和意大利之间的分歧,原定于2008年投入运营的“伽利略”计划陷入资金短缺困境,项目一再拖延。近十年来,“伽利略”计划在欧盟内部持续争论的情况下缓慢进行,直到2014年初,欧盟委员会才宣布“伽利略”系统将在年底开始提供服务。无论如何,“伽利略”计划是欧盟主导的新一代民用全球卫星导航系统,既可以为民众生活提供更多便利,也可以给欧洲工商业带来巨大经济效益,既有利于欧洲在全球高科技竞争中占据一定的有利位置,也将为欧洲独立防务能力的建设奠定良好基础。

   空中运输方面也有进展。无论在20世纪90年代末的科索沃战争还是2011年的利比亚战争中,欧洲防务能力的一大缺憾是战略和物资远程运输及兵力投送能力的不足。近年来,一方面是防务预算压缩,另一方面共同行动的需求又有所增加,导致欧洲多国空运训练的强度不足。2011年,20个欧洲国家签署了一份关于欧洲航空运输舰队(the European Air Transport Fleet,EATF)伙伴关系的框架协议,其目的就是要提升欧盟的现有空运能力。在该框架协议下开展的欧洲航空运输培训(the European Air Transport Training,EATT14),是目前唯一的欧洲多国空运联合训练项目。除此之外,欧洲还在发展具有多用途军事运输能力的大型飞机。2003年,在比利时、法国、德国、卢森堡、西班牙、土耳其和英国等7个北约成员国的协作支持下,欧洲空客公司启动了A400M军用运输机的研发项目。该款飞机的载重量为37吨,可以运输装甲车或直升机并能够在复杂地形条件下降落。作为一种可执行多种用途任务的军用运输机,A400M在具体战术行动、战略或物资运输及空中加油方面都将发挥重要作用。2009年12月,A400M飞机首次完成了试飞,2011年投入批量生产,最终在2013年9月向法国交付了首架飞机。A400M飞机是目前市场上唯一可以挑战美国50多年前设计的C-130大力神运输机(载重量20吨)的产品。

   综上来看,欧洲国家在军事装备(如无人机、空中加油)和相关训练(多国联合空运)等重要方面奋起直追,已经取得一定成就。它们的这些努力,一方面是因应美国的要求,为配合北约相关的干涉性行动或危机和冲突管理而提升自身防务能力,另一方面也是它们自觉应对新军事技术革命挑战,为将来开展独立行动而做准备,这些新装备和技术也有与美国竞争的一面。不过,欧洲国家与美国的军事实力从整体上还相差甚远,上述新技术离完全成熟还需要一段时间,而且都没有经过实战检验。

   欧洲发展军工,有三个层面需要协调,即国家、欧盟和北约。这三个层面之间又有交叉,比如欧盟成员国既在欧盟内统一立场,又在北约中与美国和其他欧洲国家商谈。尽管北约和欧盟的协调程度较高,但安全和防务属于“高政治”范畴,国家仍是根本掌控者。每次面临欧洲境外的安全危机时,往往是美国与一些欧洲国家组成的“志愿联盟”实质投入到军事行动中,北约和欧盟只是分别提供军事和民事上的合法性和组织机制支持而已。美国的欧美“再平衡”战略,也有很矛盾的心理:一方面,美国希望欧盟加强整合力度,提高整体防务能力;另一方面,又担心“养虎成患”,担心欧盟发展成单独的安全实体,不听从它的指挥和意旨。对欧盟成员国,美国既需要鼓励它们,同美国站在一起,与之在北约框架内合作,还需力促其改变和平主义思维,注重增加军备投入,特别是对德国这样的国家。德国公众厌恶使用武力,对建立以法、德伙伴关系为基础的欧洲共同防务的努力都构成了障碍,(23)对配合美国的军事行动更没有热情。

   三、防务预算上的继续失衡和抵触的民意

   美国推行欧洲防务“再平衡”战略,以及欧洲着力增强自身的“硬实力”,发展军备,面临的两个最大的困难,一是财政,二是民意。在财政上,受欧洲主权债务危机的影响,对外关系及共同外交、安全与防务政策在欧盟政治议程上的重要性显著下降。沉重的债务负担要求欧盟各国削减财政开支,这就使欧盟的共同安全与防务政策步履维艰,难有革命性的举措。这是让美国人最不满意的地方。

   实际上,自2006年以来,欧盟的总体防务开支一直呈下滑趋势。(24)2009年欧洲债务危机爆发后,军费下降的情况更加严重。例如,2008-2010年,欧盟防务局(EDA)26个成员国(25)的总体防务开支下降了近4%;2008年为2014亿欧元,到2009年下降为1940亿欧元,降幅为3%;到2010年,军费投入降为1935亿欧元,降幅为0.2%。据2013年7月欧洲防务局发表的国防数据汇总报告,2011年26个成员国的国防支出仅占其国内生产总值总和的约1.55%,为1925亿欧元(其中,与人员相关的开支占国防开支总额的51.5%,操作与维护费用占23.5%,国防投资仅占19.2%——其中装备采购资金占15.2%,研发经费为4%),比2010年减少10亿欧元,降幅达0.5%;(26)同年12月,欧洲防务局的国防数据汇总报告显示,2012年欧盟26国的国防支出为1896亿欧元(2600亿美元),比2011年减少了11亿欧元,降幅达0.6%。总体而言,2006-2011年间,欧盟国防开支减少了210亿欧元,降幅约为10%;2011-2012的单年降幅更是达到接近3%。(27)2012年,欧盟26国的国防支出占它们国内生产总值总和的1.5%,这远低于北约确定的2%的标准。单从英、法、德三个欧盟主要成员国来看,根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)的数据,后冷战时期德国的军费开支持续减少,降幅大于英、法两国;从国防支出占国内生产总值的比例看,德国也落后于英、法两国。(28)当然,欧盟各成员国的防务开支还是存在增减差异:大部分国家削减了防务开支,但也有一些国家,如瑞典和波兰的军费投入有所增长。在债务危机的影响下,成员国军费增减问题缺乏欧盟的总体框架协调,成员国几乎各行其是,自行设定防务开支标准。这阻碍了欧盟军事融合的进程,从而削弱了欧盟及北约军事能力的建设。

   成员国提高自身军事实力,增强行动能力是确保北约发挥作用的根本保障。只有盟国坚持防务开支的最低限,并将军费重点投入到主要能力建设上,才可能让北约真正发挥作用。按照北约的有关规定,盟国应该遵循两项意在平等分担角色、风险和责任的原则:一是成员国的防务开支占本国国内生产总值的比例应维持在至少2%的标准上;二是防务开支中至少20%的资金应该用于主要装备。但金融危机和欧债危机严重影响了这两项目标的实现:根据北约秘书长拉斯穆森的2013年度报告,在过去五年里,美国已经削减了防务开支,而欧洲盟国在防务投入上的减少额度更高。在2007年,有五个成员国的防务投入达到了占本国国内生产总值2%的标准,而到2013年时只有三个国家;同时,很多欧洲盟国远未达到主要装备开支占防务总投入资金20%的标准。(29)

   可以看出,欧洲增强自身军事能力的意愿并不十分强烈,特别是2008年世界金融危机之后,欧洲又陷入债务危机,削减财政开支、实现财政平衡成为欧洲国家的主要目标,国防开支成为重点削减项目之一。债务危机爆发后,欧洲国家总共削减了450亿美元(约合2781亿元人民币)的军费开支,相当于德国全部军费。欧盟28个成员国中,只有英国、法国达到了北约的军费开支标准,即军费开支为国内生产总值的2%(见表1和表2)。英、法两国——两个愿意投放军事力量的主要欧洲国家——都在进一步削减开支。

  

  

这种失衡的防务开支令美国人非常失望。利比亚战争结束后,美国国防部长帕内塔就在2011年10月布鲁塞尔的一次演讲中,阐明利比亚模式应当成为一个更平等的大西洋责任共担安排的模板。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《国际政治研究》(京)2015年2期
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