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白云真:美国崛起过程中经济外交及其启示

更新时间:2016-01-11 08:56:36
作者: 白云真  

   【内容提要】 经济权力的战略运用是大国崛起过程中必不可少的手段。随着19世纪90年代的经济崛起,美国逐渐以贸易、金融等经济工具或手段扩大在拉美地区、太平洋地区、乃至欧洲的影响,与欧洲大国进行经济与战略竞争。崛起过程中美国经济外交表明,贸易外交主要体现为双边互惠贸易协定、关税减让、最惠国待遇以及多边关税联盟倡议;金融外交主要体现为金本位的扩展及其美元的国际化、美元贷款及其金融咨询、多边货币联盟倡议。由此,中国应该注重与时俱进地提出多边贸易与金融安排的倡议,推进贸易、投资与金融外交,提升贸易者、银行家及其外交官的教育、培训与训练,在亚洲地区及其他地区战略性地运用经济权力。

   【关 键 词】大国崛起/贸易外交/经济权力/经济外交/金融外交

  

  

国家如何将经济权力或物质资源转化为政治影响、安全利益等问题日益成为国际关系理论与全球政治经济学的核心议题之一,也是中国和平发展大战略与新型对外关系建设的重大命题之一。由于中国经济崛起为中国对外战略提供了可供选择的经济资源与市场手段,那么贸易、金融、投资等领域以非对抗性、互惠互利为主要特征的经济外交必将是中国新型对外关系建设、亚洲安全观的重要组成部分。

   1865年至1945年期间的美国崛起过程或许是中国和平发展可借鉴的案例,特别是19世纪末、20世纪初美国经济权力的战略运用。正如布赞(Barry Buzan)等所探讨的,研究者需要比较当今中国与19世纪末至20世纪初的美国,而不仅仅是当今美国。中美两国最显而易见的相似之处是,在地理、人口与经济方面中美在国际体系中都是相对强大的行为体。最有意思的是,中美两国“都维持与世界其他国家的经济交往,关注自身经济发展,然而政治超脱、自我防御,而且不愿参与全球均势”。[1](P118)因而经济崛起阶段美国经济外交战略与政策更具参照与借鉴意义,那么中国学者需要阐明美国市场力量及其经济外交的安全意义与战略影响,充分探究经济外交如何使和平发展成为可能的议题。

   尽管国内学者也注意到美国崛起的历史经验及其借鉴意义,但是并没有系统地论述崛起过程中美国如何借助经济工具或手段推进自身政治、经济、安全与战略利益。美国学者扎卡利亚曾经指出,“为了获得海外利益,崛起的经济实力已经开始指引两个领域——通常是无意识地——贸易和金融。”[2](P199)为此,笔者侧重考察崛起过程中美国贸易与金融领域的经济外交,对于理解美国经济权力使用的目标、手段与战略,对于丰富和完善我国经济外交重大战略思想与理论内涵,从而构建新型大国关系与对外关系具有不可或缺的理论价值与实践意义。

   一、美国贸易外交的兴起与沉寂

   1865年内战结束以后,美国步入经济发展与工业化阶段,到19世纪90年代成为高度工业化的国家。在美国人看来,欧洲过于注重战争与和平而不太关注商业。因而美国试图摆脱欧洲以权力政治为主的旧外交,实施以商业关系为主的新外交,开启了外交变革、对外政策新范式。由此,美国积极借助其经济权力,开展以互惠贸易协定为主的贸易外交将美国的影响与声望扩展到加勒比与中美洲地区、乃至远东等地区。

   (一)泛美关税联盟倡议

   19世纪期间,美国贸易扩张论者以各种方式力推互惠协定,但是1898年之前仅两项措施持续了数年,即实施10年之久的1854年与加拿大签署的条约、1875年与夏威夷签署的条约。切斯特•阿瑟总统(1881-1885年)、国务卿弗里林海森(Frederick T. Frelinghuysen)试图扩展美国在加勒比地区的影响,与古巴、波多黎各、多米尼加共和国、英属西印度群岛、中美洲国家谈判互惠贸易条约,但是美国国会予以否决了。[3](P56)1883年美国与墨西哥曾经达成互惠条约,而且美国众议院批准了,但是美国参议院并未批准必要的实施立法。当1885年克利夫兰执政时,这项条约成为一纸空文。

   尽管如此,美国仍广泛地讨论泛美关税联盟问题。到19世纪80年代末泛美主义者寻求由所有拉美共和国所组成的非正式政治联盟与商业联盟,试图将门罗主义付诸实施。1881年3月担任国务卿的詹姆斯•布莱恩试图使美国摆脱欧洲旧世界的影响,具有强烈的反英情绪,12月初提出了类似于泛美和平会议的观点。尽管1884年作为总统候选人时他特别强调关税保护,谴责克利夫兰总统关税改革计划,不再提及互惠问题,但是仍向贸易扩张论者建议一项有关西半球关税联盟的草拟计划,即所有参与国采用统一关税。

   在1889-1890年泛美会议时,布莱恩进一步提出了一系列措施以促进政治与经济联合,如关税联盟、白银的共同铸造、国际银行、西半球铁路规划、国际争端仲裁。在西半球贸易的讨论中,阿根廷与美国代表相互指责彼此的贸易限制措施,因而在阿根廷与美国对抗的情况下关税联盟的设想显然胎死腹中。由于阿根廷的压力,拉美舆论普遍怀疑泛美会议,认为美国试图以此主导西半球。在泛美会议期间美国国会有关《麦金利关税法案》的争论强化了这种怀疑。泛美会议期间美国国会及其出版界的言论、《麦金利关税法案》的争论表明在对外贸易的价值、布莱恩的互惠措施方面的国内分歧。事实上,布莱思所阐明的美国多边关税联盟等方案过于超前,并不成熟。相比于互惠贸易协定,这项计划是个更难实现的目标,因为它相当于将加拿大与拉美纳入美国高关税的范围之内。泛美会议并没有产生实质性成果,但是显示了美国在西半球的声望与强大影响。[4](P42-66)

   (二)互惠贸易协定的努力

   在泛美会议上,布莱恩成功地获得了很大程度上挽回颜面的支持互惠条约的决议。由此泛美关税联盟多边经济外交的失败促使美国重视双边互惠协定的谈判。事实上互惠问题的争论涉及贸易保护、贸易自由之间的权衡。当无法避免与欧洲列强相竞争时,贸易自由便成为美国维护孤立主义传统与扩大国外市场的最佳手段。布莱恩指出,“美国已经走到了一个必须将扩大对外贸易作为自己最重要的任务之一的时刻……如果我们不努力使更年轻的城市商人非常适应贸易吞并的话,我认为我们将极不明智。”[2](P199)他特别善于运用互惠修正案实施其长期计划而扩展与拉美的贸易,形成根本上由美国所主导的西半球体系,从而取代欧洲竞争者。

   美国参议院批准了没有包含任何互惠条款的《麦金利关税法案》,并于1890年10月1日生效,美国众议院同意了布莱恩起草的《麦金利关税法案》互惠修正案。该修正案赋予总统以谈判、达成互惠性商业协定的权力。尽管美国国会赋予行政部门的有限权威几乎没有为布莱恩提供多少余地,但是他仍为互惠协定积极努力。1891年1月31日美国与巴西签署了一项互惠协定,同年4月1日实施。为了换取糖与咖啡等免进口关税,巴西对美国机械与粮食的进口不再征收关税,对许多制成品减免关税25%。美国与西属古巴及波多黎各、多米尼加共和国、危地马拉、洪都拉斯、萨尔瓦多、哥斯达黎加、尼加拉瓜以及英属西印度群岛签署了类似的协议。

   由此布莱恩实现了阿瑟政府的梦想,以与古巴、波多黎各、多米尼加共和国、英属西印度群岛、中美洲国家的优惠贸易协定扩大了美国在加勒比地区的影响。美国虽然与德国、奥匈帝国达成了正式协定,与法国达成了非正式协定,但是互惠性条约的范围很大程度上并没有超过加勒比与中美洲国家。尽管美国坦然接受了与墨西哥、阿根廷、秘鲁、厄瓜多尔、丹属西印度群岛并未达成协定的事实,但是哈里森政府针对海地、哥伦比亚以及委内瑞拉实施了《麦金利关税法案》的报复性条款。[3](P61-62)

   由于受到国内利益集团及其国会立法的阻挠,这些互惠贸易协定也仅仅持续到1892年总统选举中克利夫兰(1893-1897年)获胜之时。在最后一项互惠贸易协定签署不到2年半的时间,1894年8月13日当时由民主党控制的美国国会批准了《威尔逊—戈尔曼关税法案》(the Wilson-Gorman Tariff)单方面终止了所有互惠条约,废弃了互惠贸易体系。

   (三)互惠贸易协定的沉寂

   在强大关税与贸易保护的压力下,美国与美洲国家的互惠贸易协定陷入了沉寂状态,但这并没有阻碍美国政府对关税互惠的努力。1897年当共和党人麦金利重新执政(1897-1901年)时,美国国会再次提及关税,在《丁利关税法案》(the Dingley Bill)中增加了一项复杂的互惠条款,应用于一系列很大程度上奇异与并不重要的产品。由此,美国与英属西印度群岛、丹属圣克罗伊岛、多米尼加共和国、尼加拉瓜、厄瓜多尔等拉美国家签署了条约,但是这些条约都没有涉及太多的贸易。在美西战争之后,1902年美国与古巴签署了更具重要意义的互惠条约,为古巴与美国贸易奠定了基础。在1909年《佩恩-奥德里奇关税法案》(the Payne-Aldrich Tariff)、1913年《安德伍德关税法案》(the Underwood Tariff)下,美国与巴西维系了多年的优惠关税协定。在20世纪30年代睦邻政策之前,这些是美国对拉美关税互惠所做的唯一努力。[3](P88)直到富兰克林•罗斯福新政时期,互惠贸易协定才真正成为美国经济外交的关键。1934年,美国国会批准了《互惠贸易协定法案》,授权总统与拉美各国缔结贸易协定和关税互惠条约,使总统能够削减关税达50%,将其许多关税决策权威移交于国际主义者日剧影响的政策过程,从而确定了贸易政治的基本制度性框架。[5](P91)

   二、金本位外交到美元外交

   19世纪八九十年代美国外交变革奠定了20世纪初金融外交的背景。布莱恩以协调性磋商构建互惠协定体系,向美元外交迈出了重要一步。金本位、美元国际化、美元贷款等政策与手段赋予美国影响加勒比与中美洲地区国家主权、关税征收、金融监管等的特殊权力,体现了金融权力与对外政策相结合的特点。

   (一)美国金本位外交

   1898年美西战争后美国获得了殖民地菲律宾与波多黎各,由此面临着设计有关银本位地区的货币政策的问题。麦金利政府与西奥多•罗斯福政府开始改变其对外金融政策,向美国新殖民地、保护国及其他战略地区扩展以美元为基础的金本位,从而将其纳入美国不断发展的贸易和投资体系中。随着1900年《金本位法案》的批准,负责殖民地管理的作战部岛屿事务局(the Bureau of Insular Affairs,BIA)特别强调将殖民地货币改为黄金,以在经济上与美国绑定在一起,创建一个金本位的国家集团。1900至1905年美国政府努力改革7个殖民地或国家的白银或复本位制货币体系。[6](P12)

美国决策者也将美元的海外使用视为美国权威与声望的重要象征,努力塑造美元作为国际货币的角色,即所谓的“美元化”外交。美元开始在一些中美洲和加勒比国家广为流通。然而除了波多黎各之外,美国决策者仅仅要求与其所在国的货币一起使用,不像如今鼓励美元被视为唯一的货币。[7](P409)当1903年巴拿马从哥伦比亚独立而成为美国保护国时,鼓励美元在海外使用的行动再次浮现了。1915年美国推进美元国际化的兴趣达到了高潮。当时拉美国家的美国重要金融顾问、中国国民党政府财政官员甘末尔(Edwin Kemmerer)在第二次泛美科学会议上提出了创建“泛美货币单位”的建议,甚至呼吁创建以美元为基础的货币联盟,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《教学与研究》(京)2015年3期
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