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邢骅:乌克兰危机背景下的北约改革

更新时间:2016-01-10 16:59:15
作者: 邢骅  
但远未跳出其一直以来在接近欧盟与维系对俄合作中保持平衡的政策。早已渗入乌克兰的外国势力操纵国内亲西方力量以此为借口发动激烈抗议,亚努科维奇政权很快被广场暴力推翻。美国高官无所顾忌地直接插手乌克兰新政权组成,大力促推乌克兰敌俄、向西政治的发展。俄罗斯不会听任具有重大战略意义的乌克兰旁落西方,也相继采取支持乌克兰东部对当局的反抗行动、收回克里米亚等大手笔对策。冷战后美欧与俄之间的首场政治、军事、经济全面对抗爆发。

   (五)北约在欧洲设立反导系统加深与俄罗斯对立

   北约以防范其它地区威胁为名,在近俄地带设立欧洲反导系统,俄罗斯对于自身战略力量因此遭到削弱表示严重关切。为消除在此问题上的争执,北约、美国与俄罗斯进行数次协商,但终因不能弥合双方深层战略考虑的对立无果而终。普京总统宣称,美国一手操办的北约欧洲反导系统是对俄罗斯的最大威胁。反导系统之争刺激俄罗斯加大投入,增进突破反导系统能力。北约反导系统成为催化东西方军备竞赛升级的引火点。

   综上所述,冷战后东西方欧洲地缘政治日趋激烈的争夺,早已埋下了乌克兰危机爆发的伏笔。

   三、北约未来发展存在不确定性

   北约将继续维持军事集团功能的凸显,但也并非全面返回冷战状态,未来发展走向呈现不确定性。

   (一)继续承担军事对抗重任

   乌克兰危机和解前景渺茫。俄罗斯、乌克兰当局、德国与法国四方峰会达成的明斯克停火协议落实艰难,内战双方誓不两立,俄罗斯、乌克兰当局立场相左,俄罗斯与德国、法国间存在意见分歧,停火状况难得稳定,乌克兰东部地区地位的解决更前景渺茫。尽管美欧与俄罗斯都表示政治解决危机的意图,但军事争夺互不示弱,安全风险不免加重:第一,双方都向陆、海交界处屯兵布阵,造成几乎“鼻尖相碰”状态,空中战机近距离相峙事件时有发生;第二,美国扬言向乌克兰政府军提供致命性武器,美军参谋长联席会议主席邓普西表示,“我们绝对应考虑武装乌克兰”。而美方筹划一旦实施,俄罗斯绝不会袖手旁观,战争危险一触即发;第三,乌克兰当局坚持西化政策,迈开参加北约步伐,目前俄罗斯尚以断绝与北约关系相要挟,日后如北约正式接纳乌克兰,俄罗斯的反击举措绝不限于此。

   长远来看,日益升级的政治争斗刺激了东西方军备竞赛,各自防止对手获得军事优势的意志更为强劲,此前达成的裁军协议受到撼动。俄罗斯国防部长宣布将不顾经济困难,坚持完成2020年前的军事现代化计划。对此,北约也将加紧保持实现集体防御的实力,在增强军事集团性质和能力上可能越走越远。

   (二)冷战特质的恢复仍有限度

   北约虽与俄罗斯展开军事、政治持续对抗,但完全返回冷战的可能性较低。首先,国际形势正在经历空前复杂、深刻的变化,欧洲形势虽呈现冷战色彩,但与冷战时期有本质区别。冷战的重要标志之一为两极格局的形成,而当前世界日趋向多极化、多边化发展,美俄难以再次主导世界事务。非传统安全威胁与传统安全威胁交织,东西方在应对此类安全问题上难靠一己之力解决,国际事务不再处处以东西方对抗为主线。

   其次,北约对自身所处的“前景不定的世界”有清醒的认识,俄罗斯不是北约面临的唯一挑战。冷战后,北约一直定位于集体防御、危机处理和合作安全功能,当前,即使将集体防御提升为首要职责,北约也不可能将全部精力和资源投入于此而不顾其他,毁掉多年改革的成果。实际上,危机处理与合作安全两项功能对北约仍有现实意义,不可懈怠:北约完成在阿富汗领导国际维和部队的任务后,还要为维护该国安全做大量工作,不可完全放手不管;北约参与了中东地区国际反恐合作,训练伊拉克本国安全部队是其任务之一;为应对“伊斯兰国”极端组织兴起,北约虽未整体出动,但已参加了在美国召开的国际会议。

   最后,冷战结束初期,北约发动科索沃战争,争夺巴尔干半岛势力范围时士气很盛,而彼时的俄罗斯羽翼微弱,心有余而力不足。今时不同往昔,北约认识到基于今日俄罗斯的实力与斗志,放手与之军事对决的代价非同小可,须注意把握对抗尺度,避免走上引爆战争的不归路。就武装乌克兰政府军问题,北约未作集体承诺;就向与俄罗斯交界成员国派驻常设部队计划的执行,北约至今还以“轮换”、“灵活”、“可大可小”的言词形容,留有余地;北约—乌克兰委员会公报中,也尚未明确表示支持乌克兰加入北约。

   (三)内部对策差异继续表现

   东西方关系紧张一直对北约盟友间关系发挥着双重影响:在紧迫形势下,美国与欧洲盟友抱团御敌需求增大;但在斗争危险度增强,可能付出重大代价时,双方的考虑、对策差异又不可避免。此次应对乌克兰危机中,美国与欧洲盟友关系再现了这一辩证性规律。

   美欧推进西方势力东进、力克俄罗斯的战略考量基本一致。北约欧洲成员认为,俄罗斯合并克里米亚和支持乌克兰东部民间武装,严重破坏自身在欧洲维护的秩序,不能容忍。北约在军事领域抗俄的同时,欧盟在经济与外交上则对俄实施加码的制裁,公众舆论反俄势头上升。与2003年德、法两国带头反对美国发动伊拉克战争,引发北约内部分裂的局面相比,当前美欧战略关系大不一样。但是,欧洲国家与美国的安全处境毕竟不可同日而语,安全利益与政策上对欧洲大局的全面、长远考虑与美国的差别难以消除。欧洲与美国的分歧时有显露,其显示与美不同意见的愿望与能力也有提高,对北约决策的影响力有所增长。

   在北约内部,美欧分歧集中表现在对俄罗斯政策上。不管如何与俄罗斯对抗,欧洲成员国都会小心地止步于干戈相见的边缘,以确保欧洲和平。2008年4月北约布加勒斯特首脑会议上,在德、法两国倡议下,决定停止乌克兰和格鲁吉亚入约程序,以避免与俄罗斯关系的紧张。欧盟虽全力加强与乌克兰制度性联系,推进乌克兰西化,但德、法等大国至今在是否支持乌克兰参加北约问题上没有松口,避免引起与俄罗斯的严重军事对抗,威胁欧洲安全。美国声称谋划向乌克兰政府军提供致命性武器,欲在直接参战上迈出步伐,欧洲成员大都表示异议,默克尔总理除在2015年2月慕尼黑安全会议上公开表态反对外,又亲赴美国极力劝阻。德、法两国一直就乌克兰危机与俄罗斯进行接触,探索和解途径。2015年2月,两国首脑亲赴明斯克,在乌克兰当局和俄罗斯间苦苦斡旋,终于达成明斯克停火协议,极力为危机滑向战争踩刹车。

   欧洲盟友的态度对美国行动形成了牵制,美国当然有所回应。美国政府要员就欧洲盟友反对武装乌克兰,指责其“不配合”、“不坚定”。历史上,美欧在对俄政策上各持己见、相互交锋的事件不止一桩。2008年秋俄罗斯与格鲁吉亚发生军事冲突时,美国持强硬立场,对法国出面促使俄、格停战及欧盟与俄重开新伙伴条约谈判十分不满。欧盟外长会议则致函奥巴马,建议对“经济复苏、外交活跃、正在崛起的俄罗斯加强接触,避免冲突风险”,要求美国不要干扰欧洲与俄罗斯打交道,让欧洲发挥更大作用。

   美欧间另一难解的矛盾在于对北约的财力、人力支持。美国抱怨欧洲盟友对北约吝于贡献,既不愿出钱,也不尽力。美国前国防部长盖茨卸任前,在美欧多处论坛上宣泄了美国的强烈不满,他指责欧洲盟友“只知消费美国提供的安全保证,而无平分联盟负担的政治意愿与行动”,“北约本为冷战时期保卫西欧而生,美国为此大把花钱,但战后美国在北约开支中的份额却不降反升了75%”。他还批评参加对利比亚空中打击的欧洲国家不到联盟欧洲成员的1/3;出兵阿富汗的欧洲国家自行撤军,不顾整体;有的将部队布置在战争激烈的战区之外。盖茨警告说,长此以往,大西洋联盟形成了美国和英国等少数欧洲国家承担艰巨任务,而其他国家得益于北约保护,却不承担费用和风险的“双层次联盟”,美国最终将决定不再“独自为北约冲锋陷阵”。2014年5月,美国国防部长哈格尔在华盛顿威尔逊中心讲话时表示,美国GDP低于北约其他成员的总和,而军费开支则为后者的3倍。

   美欧就联盟负担分配的争执是北约的一大心病。北约领导不断呼吁各成员国同心合力,共同为联盟付出“时间、精力和资源”,⑥敦促欧洲成员国将军费开支普遍提到本国GDP的2%,赞扬已达标和正式保证达标的国家,对其他未达标成员国施加压力。

   审视北约内部关系的另一视角是,欧洲成员面对危机所表现的异同。美国入侵伊拉克事件曾掀翻了欧洲国家内部关系,分裂为反战与主战两派;而应对乌克兰危机,北约欧洲成员立场大体一致。不过,此次北约与俄罗斯的角力以欧洲为主场,欧洲各国安全都受到近身威胁,在政策考量上产生的差别尽管有时细微,但值得关注。北约一些欧洲成员,包括正在进行入盟谈判的个别欧盟候选国,或因与俄罗斯的传统联系,或因与欧盟主流政治的隔阂,对西方一味对俄示强有所保留,不愿参与排斥、孤立俄的行动,而是维系与俄的来往、沟通与合作,在一定程度上增加了欧盟达成一致对俄政策的难度。与俄罗斯为邻的欧盟成员国对俄斗争坚决,要求北约大力加强对俄军事遏制,确保本国安全,同时对北约在本国领土派驻大规模常设部队也有所顾虑,担心引火烧身。

   四、结语

   欧洲安全局势骤然恶化打乱了北约改革进程,俄罗斯与西方地缘政治角力难解难分,北约的未来发展处在十字路口,能否延续冷战结束后的改革初衷,坚持将军事、政治集团改革为政治、军事集团的目标被画上问号。与此同时,作为一个多国集团,在形势发生重大变化之际,北约内部成员对联盟决策的作用力尤为复杂、多面。北约发展前景具有很大的不确定性,其发展走向事关欧洲的稳定与和平,值得国际社会持续关注。

   注释:

   ①“The Crisis in Ukraine is a Game-changer for NATO,” NATO Secretary General Rasmussen’s Speech at Brussels Forum, March 21, 2014.

   ②“Russia’s Aggressive Actions against Ukraine Have Fundamentally Challenged Our Vision of a Europe Whole, Free and at Peace,” Wales Summit Declaration of NATO, September 16, 2014.

   ③“The Biggest Increase in Our Collective Defense since the End of the Cold War,” NATO Foreign Ministers Declaration, December 2, 2014.

   ④“We will continue to Promote the Development of Greater Interoperability between Ukrainian and NATO Forces,” Joint Statement of the NATO-Ukraine Commission, December 2, 2014.

   ⑤“Allies will continue to Provide Expertise as Ukraine Completes its Comprehensive Defense and Security Sector Review,” Joint Statement of the NATO-Ukraine Commission, December 2, 2014.

   ⑥“American and Europe Working together, Trading together, and when Necessary Fighting together,” Speech by Rasmussen, Secretary General of NATO at the Atlantic Council of the United States, July 8, 2014.

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际问题研究》(京)2015年3期
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