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赵洋 袁正清:国际组织与国际干涉行为

更新时间:2015-12-30 23:47:36
作者: 赵洋   袁正清  

   【内容提要】 当前以联合国为代表的政府间国际组织在对外干涉中的作用变得越来越突出,这些组织通过实施经济制裁、派遣民事警察乃至直接派遣军事力量对目标国实施干涉,帮助目标国恢复和平,进行国家建设。对国际组织的干涉行为进行理论探讨涉及国际法、国际关系和社会学等多个学科,其所涵盖的内容则包括国际组织进行干涉的合法性和权威的来源、国际组织内部的运作机制以及国际组织和国家的互动方式等等。除联合国外,以欧盟和非盟为代表的地区性组织在对外干涉中所扮演的角色也越来越突出,正在成为对外干涉和维和行动中一支不可或缺的力量。自20世纪90年代末以来,欧盟先后在马其顿、刚果和波黑等地开展军事行动,在波黑等地区开展非军事行动。非盟也在布隆迪、索马里和苏丹等地开展维和行动。这些行动表明,当前政府间国际组织(包括全球和地区性组织)已经成为实施干涉行为的重要行为体,且具有国家行为体所不具备的优势,因此,有必要从理论和实践的角度来分析国际组织的干涉行为。

   【关 键 词】国际组织/国际干涉/合法性/保护的责任/人权

  

   当前以联合国、欧盟和非盟为代表的政府间组织所倡导和推行的各种干涉活动越来越多,对国际事务的影响也变得越来越大。冷战后国际组织干涉行为的大量增加,主要来自于同干涉相关的国际规范的变化以及国际组织自身合法性的增强。以主权概念的扩展以及随之而来的“保护的责任”概念的发展为代表的规范的变化,增强了国际组织从事干涉行动的合法性。总体上看,国际组织的干涉行动对于维护目标国的和平、恢复目标国的国内秩序发挥了一定的作用,干涉行为具有一定的合法性,因此也得到了大部分成员国的认可,但是其有效性和后果也存在一些争议。①本文结合学界的研讨,从国际组织的视角来分析国际干涉行为,以进一步认识当前国际组织在国际干涉方面出现的一些新趋势和新特点。

   一、国际组织干涉行为的合法性来源

   合法性(legitimacy)本身是一个政治学的概念,用来描述一个国家的公众对于政府统治的认可。它反映了人们的一种心理态度,即认为政府的统治是合法的和公正的。②在国际关系研究中,芬尼莫尔和伊恩?赫德等人都曾系统地研究过这一概念的作用。例如,芬尼莫尔等人在研究国际法同国际政治的关系时就指出,一方面,国际法的合法性取决于它自身的特性,即国际法只有在它制定了总体上可行的规则、表现出清晰性和确定性、具有相对稳定性、与其他规则保持一致,并得到广泛的传播、公众可以了解它们、有可能得到行使并且同官方的行动保持一致的条件下,才能具有合法性。另一方面,其合法性也来自于外部的承认,即只有在体系中的施动者承认法律所反映的规则具有必要性的条件下才能具有合法性。③在芬尼莫尔等人看来,合法性是同责任和义务紧密联系在一起的,也就是说合法性产生了某种义务。它可以被看成是一个自变量,导致了人们的义务感,并且授权具有代表性的行为体来按照法律所规定的义务行事,④这样,合法性就将义务同行为联系起来。

   在国际关系领域,合法性即意味着对行为体的行为施加了某种限制性因素,无论国家还是非国家行为体都会受到这种限制,国际体系中最强大的行为体也不能例外。即便作为单极霸权国的美国,仍然要考虑合法性对其行为的影响,因为单极霸权国只有将其权力合法化之后,才能更有效地行使它。这就要求霸权国在一定程度上承认其他国家所拥有的权力,因为其合法性取决于其他国家的认可。⑤总体上看,合法性是一种社会现象,因为一个国家或国际组织不能凭借其自身的力量来获得合法性,而只能依靠其他行为体的承认来获得。也就是说,合法性不可能在真空当中产生,而只有在一种特定的社会环境当中才具有意义。⑥对于他者而言,承认一个霸权国的合法性并不意味着它们就认为该霸权国的行为都是合理的,而是表示它们至少默认了霸权国在其中行使权力的社会结构。如果缺乏合法性,国际体系就会变得不稳定。尽管单极霸权国单纯依靠其自身的物质性力量也可以维护体系的秩序,但这种秩序是不稳定的,也不能长久维持。要维持体系的长久稳定,就需要使这一体系具有一定程度的合法性。⑦国际社会对合法性的要求实际上比国内政治更高,因为它要求在国际舞台上行动的国家具有双重的合法性。一方面,国家的对外行为要符合其国内所信奉的价值,这样才能在国内赢得合法性;另一方面,它的行动还要尽量地契合其他国家的领导人和公众的价值取向,以便在国际舞台上赢得合法性。如果不能在国际舞台上赢得合法性,一个国家的行动就可能会遭到其他国家的抵制。⑧

   在当代国际关系中,国家寻求合法性的一个主要方法就是寻求特定的国际组织的支持。这是因为尽管组成国际组织的国家之间大小强弱不尽相同,但是国际组织在一定程度上满足了罗尔斯和哈贝马斯所强调的“程序性正义”的原则。在罗尔斯看来,正义是通过人们在“无知之幕”之后进行选择来实现的。处于无知之幕当中的个体都不会因为自然的机遇或是社会环境当中的偶然因素而得益或者受害,也就是说,所有个体的处境都是相似的,无人能够设计有利于他们特殊情况的原则。所谓的正义,就是各方在这种环境当中达成公平的协议或者契约。⑨哈贝马斯则比罗尔斯更进一步,他承认各个个体之间在价值观方面存在着差异,并且致力于找到调和这种价值冲突的方法。哈贝马斯指出,各个个体是通过“理想语境”出发,经过“话语程序”而达到“协商共识”。在达成这种共识的过程当中,每一方都被允许平等地参与对话,并且每一方都可以对他人的主张提出疑问,也可以提出自己的主张,或者是表达自己的态度、欲望或需求。⑩伊尼斯?克劳德在20世纪60年代就提出了联合国所具有的“集体合法化”功能,而这也可以看做是程序性正义的一种体现。克劳德认为,国际组织应该被看做是对国家的某些政策或行动所表达的具有政治性意义的同意或者反对的分配者,而这是联合国等国际组织所具备的首要政治功能。(11)这种集体合法化意味着,国家领导人会有意识地寻求其他国家对其外交政策的尽可能多的赞同,同时这种合法化是国际组织中的行为体所进行的一种政治性的判断,而不是国际司法机构所进行的法律判断。(12)有了集体合法化的约束,国家更偏好于通过国际组织而不是凭借自身的一己之力来采取行动,因为这样更容易得到其他国家的认可和接受。

   除了程序性正义,另一种合法性来源则是基于国际组织的权威。权威同合法性一样,也是一种社会性建构的产物。如果离开了社会关系,权威就不可能存在。权威实际上是权力同合法性的一种结合,就是将合法性添加到权力当中。国际组织作为一种科层组织形式,具有韦伯所说的“理性—合法”权威。具有这种权威的国际组织对国家而言具有很大的吸引力,因为其规则所具有的非人格性特征使国家之间产生了一种平等感,这样,即使是某些具有明显不平等特征的规则如果以非人格性的形式展现出来,国家也会认为它是平等的,因为在国家看来这些规则适用于组织内的所有成员。(13)在当代国际组织中,这种非人格性的“理性—合法”权威最明显的体现,莫过于联合国安理会五大常任理事国所具有的否决权。

   在当代国际组织当中,权威的作用主要体现在两个方面:第一,权威提供了社会形式以及国际组织作为社会行为体的行为词汇;第二,权威提供了这些行为体所追求的社会目的。(14)当代的国际组织作为一种官僚机构,它具有在国际舞台上制定非人格性规则的能力,并且可以使其成员国感到它是在保持中立的条件下为全体成员国服务,而不是服务于某个国家的特殊利益。除“理性—合法”权威之外,巴迈特和芬尼莫尔还提出了国际组织所具备的另外三种权威类型,即由国家授予给组织的“授予性权威”,以体现、服务和保护某些广泛共享的原则为基础的“道义性权威”,以及由于组织所具有的某些方面的专门知识而产生的“专家权威”。(15)国际组织具有这些除“理性—合法”权威以外的权威,是因为正如在现实的人道主义干预中所体现的那样,它们在很多情况下很难保持中立的立场,但是为了维护自身的运作以及赢得成员国的支持,它们又必须找到一种方式来维持其中立形象,而这就需要其他类型的权威作为“理性—合法”权威的补充。“理性—合法”权威为国际组织提供了基本的形式和行为词汇,但是并没有提供实质性的内容。(16)也就是说,“理性—合法”权威只满足了上述权威对于国际组织的作用的第一个方面,没有满足第二个方面,即它没有为组织提供所追求的社会目的,而其他三种权威则满足了为组织提供社会目的的条件。

   伊恩?赫德也曾将关注重点放在国际组织(特别是联合国)的合法性方面。赫德认为,国际关系中的合法性就是行为体对规则或制度应该得到遵守的规范性信念,是一种主体性特征,存在于行为体同制度的关系之间,并且根据行为体对于一种制度的认知来界定。(17)国际组织的合法性可以来自其程序,也可以来自其规则,实质上也即同时具有程序性正义和“理性—合法”权威的特点。就单一国际组织或国际制度而言,合法性是它在国际舞台上开展行动的基础。国际组织往往不具有强制性权力,其权力更多地来自于象征性的资源。如果将国际体系看作是一种社会环境,那么处于这种环境中的国际组织就同处于国内社会中的各种组织一样需要追求合法性,这样成员国才能给予其更多的尊重,其规则也更容易得到成员国的认可和遵守。也就是说,被看做是合法性的制度具有动员其成员的象征性权力,也就具有权威。就联合国安理会而言,合法性既是其权威的来源,也是它对联合国其他成员施加影响的权力基础。(18)

   以联合国为代表的政府间国际组织的权力,实际上来自于它们的象征性力量。从一定意义上来说,象征性力量就是权力。(19)这种权力类似巴迈特等人所谓的“制度性权力”,即一个行为体通过分散性的互动关系来间接地对另外一个行为体施加影响。(20)国际组织在很多情况下并不直接通过强制力量来迫使行为体遵守它们的规则和制度,要求行为体依其要求行事,而是通过它的制度结构来间接地影响成员国的行为。尽管缺乏强制性力量,但国际组织的象征性权力可以为它提供权威。象征性可以被看做是一种主体间性的产物,是行为体之间的一种集体理解。在国际组织当中,这就意味着有足够数量的成员国相信其他成员也会遵守组织的相关规则和制度。(21)一旦行为体具备象征性力量,则其本身就成为一个权力的来源。如果国际组织的象征性发生了改变,那么体系成员所面对的物质环境也会发生改变。赫德对象征性的这种理解符合建构主义的观点,即认为物质资源只有通过它们嵌入其中的共享知识结构才能获得对人类行动的意义。(22)

   既然合法性塑造了象征性权力和权威,那么国际组织的合法性就是其能够发挥效力的关键因素。事实上,在国际关系中合法性的作用体现在多个层次,它既可以影响行为体自身对于身份和利益的认知,也可以改变作为主体间结构的国际体系。在国际关系中至少可以从三个方面来观察合法性的作用:第一,在单位层次上,合法性通过内化改变行为体对自身利益的理解;第二,在结构层次上,对于一个制度的合法性的信念,改变承认和不承认这种合法性的行为体所面对的支付结构;第三,在单位和结构互动的层次上,合法性制造象征性资源,而这些象征性资源则通过同合法的制度相结合来获得权力。(23)在赫德看来,联合国就是具有这种合法性的典型代表,因此它其实在一定程度上具有以往认为国家才能具备的主权。不能像传统的国际关系理论那样,将国际体系看成是无政府状态的,而应存在着超国家层次的权威。当然,这种权威并不能取代国家主权,也不能管理整个国际体系的运作,国家仍然是当代国际体系中最主要的主权行为体。(24)

主权在一定程度上向国际组织让渡表明,国际组织可以成为(或者说只有国际组织才可能成为)实施干涉行为的合法的行为体。与以往认为国际组织仅仅代表大国利益的看法不同,这种观点认为国际组织可以作为公平和公正的行为体来实施干涉行为。联合国所从事的干涉行为更多地体现了其宪章中的规范、规则和原则,而不仅仅是其最强大成员国狭隘利益的体现。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论(外交学院学报)》(京)2015年2期
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