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陈越峰:城市空间利益的正当分配

——从规划行政许可侵犯相邻权益案切入

更新时间:2015-12-28 18:15:20
作者: 陈越峰  

   【摘要】高速城市化和城市土地上多元权益结构的形成,催生了开发过程中城市空间利益分配问题。对此,私法上相邻关系规则和民事诉讼制度已不敷使用。行政法的第三人效力制度和理论,拓展出利害关系人行政诉讼。但是,对我国典型案例和样本判决的解析表明,法院将主观权利保护诉求处理成了客观合法性监督,从而减弱了原告资格扩张的意义,而行政过程中的程序权利和行政许可审查内容公开也未能形成利益的实体权衡机制。这种局限性使得作为裁判依据的城市规划和技术标准变得相对关键,其利益权衡机制的确立至关重要。这就形成了城市空间利益正当分配的多阶机制和连续过程,它在行政的合法性证成的传统模式基础上拓展了行政的正当性证成机制。

   【关键词】城市规划 行政许可 相邻关系 行政诉讼 行政程序

  

   一、从相邻关系到空间利益分配

   改革开放以来,特别是国有土地使用权出让制度在宪法层面确立以来,土地利用和建设活动日益活跃。全面的经济建设和地方政府招商引资竞争,先激发了工业用地的大规模出让开发,[1]其后,城镇住房制度改革与住房商品化,又催生了巨量的住房购买和投资需求。[2]分税制在1994年的确立,使地方政府的税收收入锐减,在支出结构基本不变的情况下,地方政府、特别是城市政府积极开拓新的“财源”,主导了大规模的商业居住用地出让。[3]此后,以“土地城镇化”为首要特征的城市化进程高速发展。[4]城市不断“蔓延”,城市区划和城市规划区不断扩张。

   与此同时,宪法、土地管理法、物权法的制定或修改,使城市土地上的多元权益结构形成。在政府出让国有土地使用权之后,基于土地使用权和房屋所有权的私有权益大量出现。[5]在大量既有权益存在的背景下,新的土地开发行为可能触发日照、通风、噪音、振动等相邻关系问题,利益冲突无法回避,而其背后的实质则是城市空间利益正当分配的问题。实践中,既有工业用地迫近文教居住用地,大学等机构不堪其扰,或者地铁噪音、振动使邻近居民难以忍受,也有居住用地“静悄悄”包围厂区,工厂被迫搬迁,甚至有墓地围村、墓地在闹市区赫然扩建等极端情形。而更为常见甚至成为常态的,则是商品房所有者对于相邻开发的争议,由此不断形成争议并引发诉讼。[6]在因重大项目选址引发的群体性事件中,特定项目的相邻关系人或所在区域的公众,对城市空间“配置什么”、“如何配置”、“谁来配置”都提出了质疑。只要人类仍然生活于城市,就必须积极探求有效的城市空间利益分配机制和形成城市空间的有效路径。

   在农业社会和工业文明兴起的早期,这类争议主要在所有权和相邻关系的框架中经由民事诉讼加以调整。我国民法通则第83条规定了相邻关系一般原则条款。在物权法第二编以专章规定“相邻关系”,其第84条规定了原则,第89条则规定:“建造建筑物,不得违反国家有关工程建设标准,妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”但是,与所有权绝对的理念和制度相对,相邻关系是一种弱约束,而且是一种着眼于妨害消除的消极调整机制,无法提前和主动介入城市空间物质形态的塑造和利益调整,结果可能带来土地开发利用行为的恣意。为此,我国1991年城市规划法建立了规划许可制度,例如其第32条规定:“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。”如此,私法上的相邻关系调整,逐渐让位于公法上的空间配置。

   目前,国内学者的研究已经开始关注高速城市化带来的社会结构的变迁,肯定财产权需要承受相对更重的社会义务,从权利限制或形成的角度探讨其内涵的新构成。这一视角的研究对于厘清私权利与公共限制的关系、明确公共限制的合法性边界,有着重要意义。[7]但是,对国家为了提前预防建设行为的恣意而设置的城市规划行政,特别是它的空间形成功能,还有待加以研究。城市规划行政不是一种消极的权利限制和秩序维护行政,而是致力于积极秩序形成的行政,它型塑了公共限制的形成过程和内在构成。

   作为秩序和空间积极形成的行政,城市规划行政是秩序消极防御基础上的行政法所未涉及的问题,也不是给付行政的研究对象。[8]本文将探究在这种行政的主导下,城市空间利益到底是如何被分配的?空间分配规则的具体构成及其形成过程如何?行政的正当性如何被证成?在揭示我国城市空间秩序形成的制度架构的基础上,本文将呈现城市化对法律和法学内在结构变革提出的挑战,进而提出法律和法学上的回应性方案。

   二、规划许可侵犯相邻权益案件的裁判逻辑

   主要市场经济和法治国家,无论是基于财产权保护,还是公共安全、公共卫生和公共福祉,都承认土地开发和建设行为不能完全在市场机制驱使下自由进行,城市空间资源的配置不能完全由市场机制主导。无论采取何种具体制度,都承认对其进行消极限制甚至积极限制的必要性。[9]在这种行政的作用下,已经不存在私主体的完全自主决定和市场机制的彻底运作,甚至连相邻关系争议本身也无法通过民事诉讼适用民法规则即能够加以有效调整。[10]

   在城市化进程和城市型社会结构中,民法相邻关系和民事诉讼制度已经很难处理城市建设的秩序和利益分配问题。特别是,建设行为往往不再仅仅是行使所有权的结果,行政以许可的方式提前介入其中。建设行为需要经过许可,在许可程序中审查建设是否符合法定要件,一旦新开发者获得规划行政许可,相邻关系方面的影响就转化为行政许可决定对第三人的影响,[11]私法上的相邻关系问题就转化为公法上的行政许可第三人效力问题。在我国的实定法上,相邻关系人作为行政许可的利害关系人提起行政诉讼是其法定权利。[12]本文将以规划许可侵犯相邻权益案的审判为切入点,选取《最高人民法院公报》刊载的典型案例和下级法院判决为样本,解析法律规范所保护的第三人权益被如何处置,进而探究城市空间利益的分配规则及其依据。

   在规划行政许可诉讼案件中,行政相对人起诉规划行政许可侵犯其合法权益案件是其中的一种重要类型,相邻关系人(作为规划行政许可的利害关系人)起诉规划行政许可侵犯其相邻权益的案件则构成了另一种重要的类型。“念泗三村28幢居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案”,[13]是最高人民法院迄今发布的关于规划许可侵犯相邻权益争议的唯一案例,该案判决可以作为最高人民法院相关司法态度的表达。其时,建设工程规划许可制度由城市规划法第32条设定,行政许可法尚未颁布实施。以下对这一典型案例进行评析,从中归纳其裁判规范。

   该案的要件事实为:(1)行政主体向相对人作出规划许可;(2)规划许可符合技术标准或没有必须遵循的技术标准;(3)规划许可以日照时间缩短、建筑间距缩小等形式事实上分配了空间利益。笔者在对该案详细评析后归纳其判决要旨为:规划许可在导致利害关系人事实上日照利益的缩减后,如果仍然达到建筑管理技术规范的最低标准,并不构成对于利害关系人相邻权益的侵犯;利害关系人事实上的日照利益在行政机关负有公法义务——建筑管理技术规范的强制性最低标准——的范围内方得到保护;由此,形成了“规划许可合规即合法,从而不侵权”的裁判规范。[14]

   在行政相对人起诉规划行政许可的案件中,法院审查的重点是规划行政许可是否合法。本案判决是对涉及第三人利益的规划行政许可的审查。因此,从行政诉讼中审理与诉讼请求的对应性来考察,法院审查的重点不在于规划行政许可对于行政相对人而言是否合法,而在于规划行政许可建设的建筑是否对相邻权益进行了缩减,以及这种造成缩减的许可是否合法。但是,在本案一审和二审判决中,法院以技术标准为依据进行了规划许可行为的合法性审查,其论证逻辑是:缩短原日照时间但仍符合技术标准的最低要求,因而合法,即“合规即合法”。

   城市空间利益在技术标准设定的最低间距标准之上的部分,法院一概将其作为规划行政许可可以处分的利益。规划技术标准限定了空间权利义务关系,在其范围之外的利益不被认为是利害关系人的权利,因此公权力对于利害关系人这一利益的缩减不涉及利害关系人的权利。相邻关系人就尚未被权利化的技术标准之上的空间利益的主张,没有得到支持。法院判决似乎承认了相邻关系人对邻人在技术标准之内的建设行为负有忍受义务。

   本案判决根据城市规划法第32条的规定作出。该条规定,规划行政许可应根据城市规划提出的规划设计要求作出。因此,即使暂不考虑做出规划行政许可行为所形成的行政机关、相对人与利害关系人的多重关系,法院审查规划许可是否合法时也应当以“城市规划提出的规划技术要求”为依据。关于城市规划和规划技术标准的关系,城市规划法未予以明确,而《城市规划编制办法》(1991)第6条规定,“编制城市规划应当……符合有关标准和技术规范”。[15]这就从规范层面确立了一个关系链:城市规划根据规划技术标准和规范编制,而规划行政许可根据城市规划提出的规划技术要求作出。很显然,本案判决中城市规划被虚置或省略了。这就将一个主观权利保护诉求处理成了客观合法性监督,一系列需要论证的法律环节也被省略,即使实际上进行了考虑,也没有被纳入论证结构。复杂的法律关系和多元利益诉求被简单化处理,没有打开实质性权衡的法律通道。

   尽管典型案例反映了最高裁判机关的法律意见,笔者此前的研究也证实了这一典型案例对下级法院同类案件判决的影响,[16]为了更为全面地呈现司法的态度,还是需要关注普通的一审、二审判决。由于我国没有完整的官方判决和案例汇编,也没有条件进行科学抽样,本文主要利用案例数据库进行判决搜集,辅之以其他网络公开渠道可以获得的裁判文书。这当然存在随机性,这些裁判文书是否能够反映普通的一审、二审案件的裁判全貌,也存有疑问,但它们毕竟还是能够在一定程度上呈现关于这类案件的一般裁判状况。

   笔者在此前的研究中曾经对规划行政许可侵犯相邻权益争议案件进行过系统搜集和整理,本文写作时进行了更新搜索。在此,不再对其进行列表,而是在对裁判规范整理归纳之后,选出标志性案例,作出如下归类描述。其中,上海市的法院作出并公布的此类案例最多,这在某种程度上使上海成为了一个地区样本。

   在样本判决中,规划许可侵犯相邻权益案件的裁判规范有一个形成和发展过程。笔者查询到的最早案例是“徐祖芳不服南通市国土规划局建设许可证案”,[17]该案判决采用了“规划行政许可遵守了技术规范则不侵权,不侵权即合法”的裁判思路。此后,直到前述公报案例发布,比较常见的是“有影响但不违法”的裁判规范,即如果规划行政许可对邻人利益有所克减,那么该许可对相邻关系有影响,但是当影响在“城市规划提出的规划设计要求”范围之内时,该规划行政许可合法。在“周杏妹等诉上海市城市规划管理局规划许可案”中,二审判决认为:“根据《上海市城市规划管理技术规定》第29条规定,应保证受遮挡的居住建筑的居室冬至日满窗日照时间不少于连续1小时……系争病房大楼的建造,未影响其北侧居室的冬至日满窗日照一小时。”[18]在“来可伟等诉上海市城市规划管理局规划许可案”中,二审判决认为,“被上诉人核准第三人建造的三幢楼,对已建的1#、2#楼产生影响是显然的……新建房屋符合日照的规划技术要求……被上诉人据此认定2#楼与5#楼的间距符合规划技术规定并无不当”。[19]

如上文所述,公报案例确立了“合规即合法,合法即不侵权”的裁判规范。其后,下级法院判决则采用更为简洁的“遵守技术规范即合法”的裁判规范,即当相邻关系人以规划许可侵犯其相邻权益提起诉讼时,如果规划行政许可符合技术规定——“城市规划提出的规划设计要求”的要求,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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