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朱芒:概括主义的行政诉讼“受案范围”

更新时间:2015-12-28 18:12:24
作者: 朱芒  
《行政复议条例》第二章为“复议范围”,其第9条与《行政诉‘讼法》第11条的条文表现形式基本相同,显示了列举主义的形式和内容:

   公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服可以向行政机关申请复议:

   (一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;

   ……

   (八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的;

   (九)法律、法规规定可以提起行政诉讼或者可以申请复议的其他具体行政行为。

   同时,有关《行政复议法》的释义书也反映了其“受案范围”为概括主义的属性或者倾向,指出除所列举的十项内容之外,当事人认为行政机关的其他具体行政行为违反法律、法规的规定,侵犯其合法权益的,都可以依照本法的规定向行政复议机关申请行政复议,且这些其他法律权利包括集会、游行示威、结社、言论、出版、信仰等政治权利、劳动、休息等权利。[11]

   《行政复议法》实质上采概括主义的“受案范围”,引发了《行政诉讼法》适用的一些变化。如有学者认为《行政复议法》规定的行政复议范围的事项经过复议程序后,就成为行政诉讼的受案范围。[12]但更为重大的制度性意义在于,作为权利救济最后一道防线的司法救济,如果“受案范围”远远小于其前一个环节的行政救济程序——行政复议的受案范围,那么,无疑在法律制度整体上无法实效性地保障受到行政行为侵犯的权益。在立法业已完成,成文规范业已固定的情况下,如何通过其他方式保障法律制度的整体权利救济作用,考验着司法对法律的解释能力。

   (二)司法实践的实际拓展

   1.作为直接解释对象的“具体行政行为”

   上一部分提到,就“受案范围”相关的具体法律概念进行分析解释的方向中,还有一支是直接将“具体行政行为”概念本身作为分析对象的方向,其中开始出现了概括主义解释路径的发展倾向。

   自《行政诉讼法》颁布之后,无论是学界还是实务界对规定为司法审查对象的“具体行政行为”究竟是什么持续进行着探讨。由于《行政诉讼法》只是设定了“具体行政行为”这一法律概念,并没有定义该概念的具体内容,因此,此后的一个研究重点是解析该概念的内容设置。[13]

   严格而言,对《行政诉讼法》规定的“具体行政行为”进行分析,属于分析诉讼中司法审查对象的问题,而非(司法权管辖范围的)受案范围事项。但是,由于相关的讨论中相当一部分内容是从“具体行政行为”是否必须以及在什么范围和种类方面接受司法审查的角度进入讨论,因此,这类讨论中的许多观点实际上也进入了讨论受案范围的领域。例如,有学者批评“具体行政行为”范围过于狭小,力图将此概念扩展至理应包含所谓“抽象行政行为”在内的广义行政活动。[14]实务界与学界的这些活动,直接的作用是定义“具体行政行为”这一法律概念,其中不乏尽可能扩充其内容的努力。[15]

   实务方面,在《行政诉讼法》即将施行的前夕,最高人民法院于1991年5月29日发布司法解释《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》,其第一部分解释的对象就是“受案范围”,第一项内容就是对“具体行政行为”概念的解释。[16]

   如严格依照《行政诉讼法》规定的诉讼程序,列举主义的“受案范围”确认方式自然应先确认被诉的是否是“具体行政行为”,确认之后再确定其是否符合第11条规定的具体事项。在这个程序中,“具体行政行为”居于被审查对象地位。但如果判断是否属于“具体行政行为”后不再适用第11条就直接作出是否属于“受案范围”的结论,那么,这种判断方式就具有了概括主义的判断方式的属性。因为“具体行政行为”本身就是《行政诉讼法》的唯一且整体司法审查对象,诸如“少年收容教养”是否属于“受案范围”的争议,就适用了这样的判断方法。[17]

   这些直接针对“具体行政行为”进行研究解释的作业,除了其具有探讨超越实定法层面的理论问题的性质之外,由于对权利义务产生效果本身构成“具体行政行为”的一个要件,因此,当从整体意义上讨论“具体行政行为”或“行政行为”与“受案范围”的关系时,这在一定意义上为后续讨论概括主义的“受案范围”提供了一定的理论线索和基本条件。

   2.作为一般构成要件的侵犯权益

   在《行政复议法》颁布的同一时期,司法实践也开始超越上述那种通过对第11条进行逐项对照适用的判断方式,而将判断重点移向具体行政行为的效果,即对权益的侵害方面。但是,与第11条第8项要求的严格分析具体行政行为是否涉及人身权或财产权的要求不同,这些司法判断并不明确论证甚至并不明确指明所涉及的权利是否属于人身权或财产权。这样的适用结果,导致了具体行政行为侵犯权益成为受案范围的一般构成要件。

   例如,在大学诉讼领域,“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”就是发挥这种引领作用的判例。[18]在公布的该案一审判决内容中,法院认为大学拒绝颁发毕业证、学位证的行为属于大学“代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力”,因此其“引起的行政争议,可以适用行政诉讼法予以解决”。判决又指出按退学处理,涉及被处理者的受教育权利。”这里,判决并没有就受教育权是否属于第11条第1款所列事项中的相关权利,或者是否属于该款第8项所规定的人身权或者财产权进行论证,由此形成的结果是,是否能够适用行政诉讼法,无须具体论证该条的对应事项,只要其具备侵害权利的效果即可。

   考察与此案相类似的一系列以大学为被告的行政诉讼,其司法判断的思路基本上在此案的延长线上,如“武华玉诉华中农业大学教育行政行为案”中的颁发硕士学位证书行为[19]等。

   与此同时,现实中的行政诉讼法的适用领域,也出现了判断方式根本转换的事例。在判断是否是可诉的具体行政行为方面,由原来的确定具体行政行为的属性转向排除型的判断方式,即由行政机关作出的行为,只要未被其他法律明文排除,即为行政行为的司法判断方式。在这方面,当时引起了学界与实务界关注的是福州市中级人民法院的“IP电话案”裁定书。[20]

   “IP电话案”裁定书是指1999年1月19日福建省福州市中级人民法院作出的(1998)榕行终字第76号行政裁定书,该案件的基本情况如下:

   【事实概要】

   1997年,福州马尾区的两市民(陈锥、陈彦)因在自己的商店经营网络电话(即IP电话)被电信局告发。公安机关以涉嫌“非法经营电信罪”暂扣了两市民的电脑及人民币5万元。两市民不服,起诉公安机关。一审法院以被告扣押款项等行为属于依法行使刑事侦查职能,不是具体行政行为为由,裁定驳回起诉。

   【二审裁定书主要内容】

   被上诉人马尾公安分局传唤上诉人陈锥、陈彦后暂扣了两上诉人50,000元人民币,但不能提供事实依据证明上诉人陈锥、陈彦有非法所得50,000元……《刑事诉讼法》未授权侦查机关在实施刑事侦查时可以采用“暂扣”这一强制措施。“暂扣”属于典型的行政强制措施。因此,被上诉人的上述行为,均不能被证明属刑事侦查措施,而只能证明被上诉人马尾公安分局在对上诉人的处理中采取限制人身自由的方法,针对公民的财产实施了“暂扣”的具体行政行为……被上诉人马尾公安分局将依法应由行政程序处理的事项和相对人作为“犯罪嫌疑”,却无法提供证据证明其被诉行为符合刑事诉讼法的规定,在其“刑事侦查”过程中,实施了不能被证明是刑事强制措施而明显属于行政强制措施的扣押行为。

   从该裁定书的内容可以看出,法院首先不是积极地定义什么是行政行为,而是反向推断,不能依照实定法律的明文规定排除出行政机关活动范围的行为就是行政行为(可以称其为排除法或消极定义法)。在通过排除法确定属于行政行为后,再将其适用于第11条第1款第2项的“行政强制措施”。这样的司法判断方式中,尽管在第二层面上仍然具体适用了第11条中的具体事项,但是,由于第一层面使用了排除法,裁定书无疑是明确了上述第一项行政权(与诸如司法权)的边界。在此前提下,由于对权益产生实际影响(处分性)效果是构成“具体行政行为”的行为效果要件,因此,这样的判断方式也为此后以整体的行政行为为分析对象的概括主义适用方式提供了一个接口。这样的排除法判断方式在后续的制度建设和适用中不断出现。

   (三)《若干解释》的成文化固定

   上述概括主义的“受案范围”判断方式尽管是在个案的裁判文书中出现,但随后不久,最高人民法院于2000年3月10日颁布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称为《若干解释》),明文规定了适用排除法以确定“受案范围”。尽管无法准确地考察《若干解释》的制定与《行政复议法》以及司法裁判活动之间的直接关系,但是,其在设置“受案范围”方面的方法上,已经与《行政诉讼法》第11条全然不同。《若干解释》第1条所表现的结构方式如下:

   公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

   公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:

   (一)行政诉讼法第十二条规定的行为;

   (二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;

   ……

   (六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

   从该条规定的结构形式可以看出,《若干解释》第1条也采用了排除法来具体确定“受案范围”,划定司法权的边界。其首先整体上将行政行为纳入行政诉讼的受案范围,接着的第2款逐项排除不属于受案范围之内的事项。与此同时,对于未能排除出第1款范围之内的行政行为,该条款注重的是其“实际影响”,即对公民、法人和其他组织的权利义务的处分效果。[21]法院认为这样的结构设置也将原本不能纳入“受案范围”的一些行政活动,如行政奖励之类,归入受案范围之中。[22]

   《若干解释》对“受案范围”的这种设定方式,与上述福州市中级人民法院的“IP电话案”裁定书在结构上表现出了同样的形式,即书面的规定形式表现为排除法,[23]而与《行政诉讼法》第11条那样的列举方式已完全不同。它也没有像《行政复议法》第6条那样通过“全项列举”达到概括主义的效果。同时,其注重的是行政行为的一般效果,而非行政行为的特定形式或特定效果。概括而言,《若干解释》对行政诉讼“受案范围”的设定,已经超越了原来列举主义的拘束而采用了概括主义。[24]这一制度设置,实现了与《行政复议法》的“受案范围”规定的全部对接。

   (四)概括主义的根据条款

   从上述内容可以知道,在“受案范围”的确定上,概括主义的解释路径无论是否被清楚揭示,其已经是一种客观存在。上述部分只是指出了表现概括主义的最初案例和成文司法解释,其实,在20世纪末开始的一系列行政诉讼案件中,越是疑难案件,判决越是没有纠缠于被诉行政行为是否符合《行政诉讼法》第11条所列具体事项,而是直接关注其一般效果。

   这些司法实践中的事例反映出,现实中的确存在着以概括主义方式判断“受案范围”的做法。那么,概括主义判断方式的法律根据规范究竟在哪里将是一个无法回避的问题。法解释必须填补此立法的“漏洞”。

上文已经说明,《行政诉讼法》第11条自身的结构显示,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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