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杜旸:中国南海危机管理的战略探析

更新时间:2015-12-25 23:41:40
作者: 杜旸  

   近年来,由于南海争端而引发的安全危机或冲突日益频繁,尤其在美国和日本这两个推手的介入下,一些国家极力使多组的双边主权争端演变为一个多边的国际性争端,迫使中国在处理南海危机时受到更多力量的牵制和制约,投入更多的战略资源。当前,中国在南沙群岛部分驻守岛礁上的建设已于近日完成陆域吹填工程,并将开展满足相关功能的设施建设。

   而这些建设,除了是为各类民事需求服务,以更好地履行中国在海上搜救、防灾减灾、海洋科研、气象观察、生态环境保护、航行安全、渔业生产服务等方面承担的国际责任和义务之外,也包括满足必要的军事防卫需求,这表明中国政府已经把南海安全危机看作一项“全过程”、“常态式”管理,不是到危机即将发生或已经爆发时才进入管控状态,而是更加注重危机前的预防、预警及准备。

   另外一个十分重要的信号是,外交部部长王毅于2015年6月27日在出席第四届世界和平论坛回答有关南海问题提问时,第一次较为全面地阐述了中方立场,其中反映出中国政府在应对与南海问题相关可能产生的安全危机时更加成熟的战略考虑。

   正如王毅部长在世界和平论坛上所谈到的,“目前关于南海问题的议论有一种情绪化倾向,往往被一时一事的表象所影响甚至干扰”。[1]对于南海问题尤其是在应对和管控安全危机时,应该着眼于中国的长远利益和长远发展所必需的外部环境的稳定。

   更进一步说,南海危机管理的成功与否,直接影响到中国是否会卷入外部战争从而阻断崛起进程的深化和继续,而与之相关的周边关系,也会对中国能否和平实现国家战略目标产生直接影响。而随着南海岛礁建设的深入,中国在南海问题的危机管理上可以站得更稳,看得更远,管控更有效,更有助于实现目标与手段之间的平衡。

   1目标设定更符合战略集中制

   无论是危机管理,还是国家战略,目标设定是所有行动的核心。凡是没有确切目标的方案不是真正的战略实施,充其量不过是一种牵制行动而已。设定合理的目标,是危机管理的首要问题。

   只有确定了目标,才可能据此采取相应的手段和措施,而目标设定的合适与否,极大影响着危机的进程和结局。管理目标的轻重与缓急本质上是国家利益的排序。同时应该注意到,在国家利益排序中,轻重排序和缓急排序并不一定是对应的,在特定历史条件下,核心利益不一定优先解决。

   长期性和战略性的问题决定国家利益排序中的轻重顺序,而安全现状的问题则决定国家利益排序中的缓急顺序。在对这两类问题的处理上,需要统筹协调。在南海问题上,目前中国政府更注重从国际法角度出发界定中国在南海的主权,并且始终主张在尊重历史事实的基础上,坚持以和平方式,通过直接当事国间的谈判磋商,寻求妥善解决办法。

   这也是中国与东盟十国签署的《南海各方行为宣言》的规定。也就是说,在南海问题尤其是在处理南海安全危机时,中国政府开始更加注重双边关系和谐、地区发展稳定这些目标,并不急于一味宣誓主权。

   从根本上说,这有助于中国为自身发展创造一个有利的外部环境,最终实现和平崛起的战略目标。事实上,在设定危机管理的目标时,不仅要坚决捍卫本国的国家利益,还应该考虑到地区利益和国际利益,甚至还要适当兼顾危机中竞争对手的国家利益,否则,将遭受国际社会和舆论的阻力及反弹,不但会造成危机管理目标失效,还会错失解决危机的国际支持。

   由于国家在确定目标时要根据对手的反应做出相应反击,因此往往需要在互动中完成这个过程,既要考虑自身的战略利益,又要尽可能避免危及对方的根本利益,否则对手可能放弃危机的和平解决方法,不惜以危机升级甚至通过冲突的方式寻求出路。在双方对于危机的管理过程中,双方的具体目标往往是对立的,但作为理性国家而言,双方的战略目标是存在共有性的。

   这种共有目标,可以促使双方控制危机升级,寻求解决方法,而对立目标则可能导致敌意甚至冲突。中国外长王毅最近表示,落实好《南海各方行为宣言》(DOC)是中国与东盟十国共同的承诺,推进“南海行为准则”(COC)的商谈也是落实 DOC 的一部分。

   双方同意尽快建立“航行安全与搜救”、“海洋科研与环保”和“打击海上跨国犯罪”三个专业技术委员会,以切实推动中国同东盟十国海上合作。

   此外,各方同意制定海上风险管控预防性措施,并尽早就设立“中国—东盟海上搜救热线平台”和“中国—东盟应对紧急事态外交高官热线平台”达成一致,这对维护南海的和平稳定都将产生直接和积极的作用,也体现出中方在南海问题上的目标设定更加务实,将国家利益与地区利益统一起来,更加符合战略集中制。

   2手段选择与战略目标相匹配

   危机影响广泛,涉及国家的重要战略利益,如果控制不当,可能导致危机不应有的升级甚至开启战争,进而造成国家重大损失。因此,不能仅从纯军事角度来指导危机,必须服从政治目的和战略全局。

   对中国来说,随着大国博弈越来越激烈,在南海具有绝对掌控能力越来越有必要。如果中国的贸易航线被切断,中国必须有强力手段反制。王毅部长指出,“中国对于南沙群岛的主权要求并没有扩大,但也决不会缩小,否则我们无法面对先人和前辈。同时,那种蚕食和侵犯中国领土主权和权益的现象也不能再继续下去,因为那将使我们无法向子孙后代交代”。[2]

   这实际上反映出中国开展南沙岛礁建设是正当的、合理的,既没有意图通过过激手段达到过分夸大的目标,也保留了运用正当军事防卫手段捍卫国家主权的合法权利。此外,中国必须拥有反击手段。

   在封锁与反封锁的手段上,掌控反击能力的前提就是对南海拥有足够强大的控制能力。即一旦有国家封锁中国,中国就能在军事上反封锁相关国家。中国有了这样的反制能力,相关国家在试图做出冒险举动之前就会考虑到成本。

   基于这种逻辑,中国在南沙群岛进行岛礁建设在战略层面上是十分必要的。近两年,中国在南海的造岛速度被比喻为“长蘑菇”,其背后加速的原因正是基于这种战略目标。

   3手段运用多样化且互为补充

   应对南海安全危机,由于其高政治性和高风险性,常常必须坚持“审慎”原则来选择应对手段,既要快速有效地达成目标,又要避免将对方逼迫到毫无回旋余地,反而不利于危机解决,因此就要求必须处理好各类手段之间的平衡。

   其中最关键的是“政治与军事、经济与军事、外交与军事之间的大致平衡,为此必须对所有手段打上各自适当的折扣;与此同时,每一类手段涉及的各项基本任务也需尽可能实现内在平衡”。[3]

   当今时代,任何一场危机或冲突的解决,都是一种“非零和”博弈,没有绝对的获胜者,武力手段虽能逞一时之快,但要付出的政治代价十分高昂,因此必须要拓宽手段选择范围,同时充分考虑手段运用的平衡。适时地综合或交替运用政治、外交、经济甚至必要的武力手段,可以促使对手在可接受的条件下改变其决心和行为,从而实现己方政策目标。

   加快岛礁建设,除了改善岛礁上人员的工作和生活条件以外,中国政府也意识到作为大国,中国还需要向国际社会提供公共产品,“通过发挥这些设施的民用功能造福国际社会”。更好地履行中国在海上搜救、防灾减灾、海洋科研、气象观察、生态环境保护、航行安全、渔业生产服务等方面承担的国际责任和义务。

   这与从20世纪70年代以来,一些国家在侵占中国的岛礁上扩建设施的性质完全不同。中国外交部指出:“南沙岛礁建设是中国主权范围内的事,合法、合理、合情,不针对任何国家,不会对各国依据国际法在南海享有的航行和飞越自由造成任何影响,也不会对南海的海洋生态环境造成破坏。”[4]

   在外交方面,当前中国和东盟已确定处理南海问题的“双轨”思路,即由直接当事国通过谈判协商妥善解决争议,中国和东盟共同维护南海的和平稳定。双方也建立了商讨南海问题的机制,包括落实《南海各方行为宣言》(DOC)高官会和“南海行为准则”(COC)磋商联合工作组。目前上述机制的工作进展顺利,不断取得新的重要成果。

   除了必要的经济手段、外交手段之外,保持适当的武力威慑并提高空海军作战能力也是在南海保持优势的重要举措。2015年上半年,美国从过去在后台推波助澜转向前台与中国在南海进行军事角力,并针对中国在南海自己岛礁上进行的吹砂填海恢复性建设指手画脚,甚至不断拉拢南海国家与中国对抗,试图引发更大级别的南海争端。

   进入7月后,美国高官的言论多次出格,美国太平洋舰队司令甚至在近期乘坐P-8A侦察机高调巡航侦查七小时。在这种时候,中国如果不能展现出强势和决心,不能对冲美国在南海的行动,那将会影响中美博弈的大局,会对中国在大国博弈中的地位构成负面影响。

   针对这种情况,7月22日以来,中国军队在南海海域组织了大规模实兵对抗演练,而这次演练属于战役级联合作战演习,出动一百多艘舰艇、数十架飞机和部分信息作战兵力,以及数个导弹发射营等“新型战斗力”。

   而参与这次演习的不仅有驱逐舰支队的大型驱护舰,作为专属经济区日常巡逻主要兵力的护卫舰大队也在这次演习中亮相。以往中国在南海的演习数量较为有限,而如今中国海军的演习几乎是一场连一场,已经取代了部分训练职能,更着重锻炼2015年国防白皮书中提出的“综合防御能力”。

   这也是向国际社会证明,中国海军有能力在南海海域独立应对任何可能的安全危机或军事冲突。

   综上,危机管理是一项综合工程,需要在战略维度下进行统筹。中国政府在南海问题及南海危机的管理上日益显示出战略大智慧,目标层次越来越清晰,手段资源越来越丰富,逐渐形成基于目标和手段这两者之间平衡关系的全面行动规划,开始综合性地认识、动员、协调和使用政治、经济、军事、法律、外交、精神文化等各类手段及其资源基础。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代世界》2015年09期
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