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高一飞 祝继萍:司法公开评估体系的机制创新

更新时间:2015-12-23 21:12:03
作者: 高一飞 (进入专栏)   祝继萍  
实现司法公正;另一方面,司法公开评估体系的存在也为法官的司法审判工作提供了保护机制,用评估体系作为一种倒逼机制,实现司法在阳光下运作,维护司法的独立性、廉洁性、公正性。

  

   (二)司法公开评估体系的局限

  

   司法公开评估体系也可能会带来一定的副作用,尤其是将司法公开的评估分数纳入法院的绩效考评制度。陈光中、龙宗智教授曾指出数字化指标存在于绩效考评制度中可能带来的问题:“目前法院和检察机关的绩效考评制度普遍推行指标考核,即所谓数字上管理考评单位和个人的工作绩效,主要依靠各种数据。这种管理方式简单清晰,可比性强,对下级单位和个人的激励与约束效能也较为明显。但问题在于简单的数字化管理,不符合案件的复杂性和多样性,以及司法受社会时空条件影响的现实情况,容易扭曲诉讼行为,以致产生好事变坏事效应。”[11]的确,过分看重形式化的数据指标有可能导致机械科学主义的倾向。在实践中,如果在考评制度中过分强调司法公开透明指数的“高分数”可能会导致法院功利化地追求高分数而使不应公开的案件被公开或应公开的案件被过度曝光,从而损害当事人的公平受审权和法院的司法权威,这显然是违背司法规律的。

  

   因此,必须客观地看待司法公开评估体系的作用,清醒地看待数字管理和司法透明,趋利避害,实现司法公开评估体系的价值最大化。一是考虑司法的复杂性和多样化,降低数字化指标在绩效考评中的作用,结合多方因素将司法公开的质量、社会效果等内容纳入考评范围;二是调整、完善现有的司法公开评估体系,促进司法公开评估内容的科学化、规范化和评估方式的多元化,使其更加符合司法的现实和规律。正因为如此,2015年1月20日,中央政法委要求,中央政法各单位和各地政法机关今年对各类执法司法考核指标进行全面清理,坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。但是,我们应当看到,评估与考核不是一回事,评估的结果可以用来考核,“数字化指标体系的检测,首先用于司法态势、发展趋势与问题的把握,而不应当机械用于单位与个人的工作业绩评价。”[12]

  

   三、司法公开的内容应当更加规范化

  

   无论是最高人民法院的司法公开示范法院标准还是浙江省的首个司法透明指数,以上评估方法侧重于对司法公开内容的研究而忽视了司法公开方式的重要性,随着信息化时代的到来,司法公开的方式在司法公开改革中扮演着越来越重要的作用,能否充分利用司法公开的方式决定着司法公开改革的成败。“让当事人在审判过程中感受到公平正义,必须摒弃‘司法神秘主义’,全面落实司法公开原则。不仅要敞开法庭大门,还要创造和利用好多元的司法公开载体;不仅要公开庭审过程和结果,还要公开裁判依据和理由;不仅要公开案件审理,还要公开人民法院的其他审务工作。”[13]因此,要真正实现司法公开离不开全面的司法公开内容和多元的司法公开载体,而这两者也是完备的司法公开评估体系不可或缺的评估内容。

  

   2010年《司法公开示范法院标准》的颁布标志着我国有关司法公开评估体系开始扬帆起航。从内容上看,司法公开示范法院标准包含立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开以及工作机制七个维度,在每个维度下又包含若干指数,共计24项。在每项指数下又包含了若干分指标,内容全面,基本包含司法公开的重要内容。从结构上看,司法公开示范法院标准不仅包括应当予以公开的内容,而且包括了确保司法公开顺利实现的有关工作机制,两者有效结合,使得司法公开工作的开展有章可循;从分数比重上看,庭审公开以及工作机制的建设是司法公开评估体系设计的重中之重,同时文书公开的重要性也得以体现。

  

   然而,最高法院《关于司法公开的六项规定》和《司法公开示范法院标准》将司法公开的主要内容规定为“立案、庭审、执行、听证、文书、审务、工作机制”七个方面,这种内容安排并不完全科学,具体内容规定得较为抽象,各部分的规定存在交叉现象。 2013年11月28日,最高人民法院印发《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》(以下简称“若干意见”)的通知,通过构建三大平台的契机,细化了司法公开的内容:

  

   首先,人民法院应当通过审判流程公开平台,向公众公开以下信息:(1)法院地址、交通图示、联系方式、管辖范围、下辖法院、内设部门及其职能、投诉渠道等机构信息;(2)审判委员会组成人员、审判人员的姓名、职务、法官等级等人员信息;(3)审判流程、裁判文书和执行信息的公开范围和查询方法等司法公开指南信息;(4)立案条件、申请再审、申诉条件及要求、诉讼流程、诉讼文书样式、诉讼费用标准、缓减免交诉讼费用的程序和条件、诉讼风险提示、可供选择的非诉讼纠纷解决方式等诉讼指南信息;(5)审判业务文件、指导性案例、参考性案例等审判指导文件信息;(6)开庭公告、听证公告等庭审信息;(7)人民陪审员名册、特邀调解组织和特邀调解员名册、评估、拍卖及其他社会中介入选机构名册等名册信息。

  

   而当事人自案件受理之日起,凭密码从审判流程公开平台获取以下信息:(1)案件名称、案号、案由、立案日期等立案信息;(2)合议庭组成人员的姓名、承办法官与书记员的姓名、办公电话;(3)送达、管辖权处理、财产保全和先予执行情况;(4)庭审时间、审理期限、审限变更、诉讼程序变更等审判流程节点信息。

  

   其次,人民法院应当通过裁判文书公开平台向公众公开案件的裁判文书。在裁判文书生效后七日内将其传送至中国裁判文书网公布。在互联网公布裁判文书应当以公开为原则,不公开为例外,不得在法律和司法解释规定之外对这项工作设置任何障碍。各级人民法院对其上传至中国裁判文书网的裁判文书的质量负责。

  

   针对裁判文书的公开问题,2013年11月21日,最高人民法院曾公布最高人民法院《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》,在该规定的第四条中明确,“人民法院的生效裁判文书应当在互联网公布,但有下列情形之一的除外:(1)涉及国家秘密、个人隐私的;(2)涉及未成年人违法犯罪的;(3)以调解方式结案的;(4)其他不宜在互联网公布的。”

  

   第三,人民法院应当通过执行信息公开平台,向公众公开以下信息:(1)执行案件的立案标准、启动程序、执行收费标准和根据、执行费缓减免的条件和程序;(2)执行风险提示;(3)悬赏公告、拍卖公告等。

  

   而当事人凭密码从执行信息公开平台获取以下信息:(1)执行立案信息;(2)执行人员信息;(3)执行程序变更信息;(4)执行措施信息;(5)执行财产处置信息;(6)执行裁决信息;(7)执行结案信息;(8)执行款项分配信息;(9)暂缓执行、中止执行、终结执行信息等。值得一提的是,为充分发挥执行信息公开平台对失信被执行人的信用惩戒功能,人民法院还应当向公众公开以下信息,并方便公众根据被执行人的姓名或名称、身份证号或组织机构代码进行查询:(1)未结执行实施案件的被执行人信息;(2)失信被执行人名单信息;(3)限制出境被执行人名单信息;(4)限制招投标被执行人名单信息;(5)限制高消费被执行人名单信息等。

  

   从《六项规定》到《若干意见》,不难发现,司法公开评估体系的内容开始走向精细化、规范化。所谓精细化是指司法公开的内容应尽可能地全面具体,具有可操作性。所谓规范化是指司法公开的内容应当符合法律的规定,注意权利和义务的平衡。《若干意见》在《六项规定》的基础上区分了对当事人公开的信息和对公众公开的信息,合理地把握了不同司法信息的公开限度,从而有利于保障当事人的合法权益。一直以来,如何在公民的知情权、诉讼参与权、监督权、发言权与法院告知义务、释明答疑义务之间寻得平衡是司法公开评估体系设计的重点和难点。有人认为,司法公开使得法院的几乎每一项具体工作程序都被“放大”在公众的监督目光之下,尤其是裁判文书上网等导致办案法官承受了巨大的压力,因此司法公开过于让渡权利,使法院工作处处受到限制。[14]其实不然,由于司法审判工作是专业化和程序化程度很高的专门工作,如果司法机关不主动、不充分、不及时地提供司法工作的信息和情况,公众就难以实现对司法的知情权、参与权、评议权和监督权。但是,司法公开并不意味着公民的权利可以无限扩张,司法公开赋予公民的权利是有限度的。一个完全开放的决策过程非常容易为事实上存在的力量对比关系所左右。[15]因此,司法并非越透明越好,碍于物质、技术及其他相关社会制度等条件的限制,有时透明的成本会过高。一般来说,裁判者的评议过程、涉及当事人的隐私信息和机密信息都构成了司法公开的令人信服的例外。[16]《若干意见》中区分不同信息的性质,有些信息向所有公众公开,有些信息需要当事人凭密码获取的做法,正是对公民权利与法院义务的一种平衡,对公民知情权与当事人隐私权的一种平衡。因此,在设计司法公开评估体系内容的过程中,必须把握权利与义务、原则与例外的平衡,不得一味追求扩大公开的范围而在赋予一方知情权的同时却侵犯了他人的隐私权,也不得以所谓的”公共利益“为借口侵害公民的知情权,从而使得司法公开的内容更加规范化。

  

   四、司法公开的方式应当纳入评估指标

  

   《司法公开示范法院标准》的颁布标志着我国有关司法公开评估体系开始扬帆起航。从内容上看,司法公开示范法院标准包含立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开以及工作机制七个维度,在每个维度下又包含若干指数,共计24项。在每项指数下又包含了若干分指标,内容全面,基本包含司法公开的重要内容。从结构上看,司法公开示范法院标准不仅包括应当予以公开的内容而且包括了确保司法公开顺利实现的有关工作机制,两者有效结合,使得司法公开工作的开展有章可循。从分数比重上看,庭审公开以及工作机制的建设是司法公开评估体系的重中之重,同时文书公开的重要性也得以体现,突出重点的设计模式是司法公开评估体系的灵魂。从公开范围上看,面向社会与面向当事人相结合,司法公开示范法院标准合理地把握了不同司法信息的公开限度,从而有利于保障当事人的合法权益。

  

然而,司法公开的方式或载体的重要性在司法公开评估体系中并没有得到充分的体现,而对司法公开方式评估的忽视并不能真正反映一个法院的司法公开水平。随着信息化时代的到来,法院过去传统的司法公开方式必须与新型的司法公开方式相结合,充分利用起多样化的、日新月异的司法公开的载体。正如有学者指出:“在现代信息爆炸的社会,没有网络方式的公开,在有的情况下与不公开没有任何区别。”[17]正是认识到了这一点,2013年以来,最高人民法院在司法公开的顶层设计中越来越关注到司法公开方式的重要性。最高人民法院周强院长鲜明地指出:“推进审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设,全面深化司法公开,努力实现阳光司法,不断提升司法公信力,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。推进司法公开,要着力实现‘四个转变’:变被动公开为主动公开,(点击此处阅读下一页)


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