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程琥:在法治轨道上推进行政争议多元化解决

更新时间:2015-12-17 14:28:11
作者: 程琥  

   为了有效应对社会矛盾纠纷,特别是立案登记制下行政争议大幅上升且纷繁复杂的形势,应当在法治轨道上推进行政争议多元化解决。行政争议多元化解决机制的根本目的在于实现行政争议解决渠道的多元化,即不仅依靠行政诉讼渠道解决行政争议,同时应广泛建立协商、调解(包括人民调解、行政调解以及各种行业性或纯民间性的调解)、仲裁等社会机制,以及行政裁决、行政复议等行政机制。

   行政争议作为行政机关在实施行政管理活动中与行政相对人之间产生的争议,涉及面广、社会关注程度高、化解难度大,长期以来由于受地方保护和行政干预,行政诉讼解决争议普遍存在立案难、审理难、执行难问题。因此,在全面落实立案登记制改革中,通过法治轨道推进行政争议多元化解决,这是从发展和维护人民权益、推进国家治理体系和治理能力现代化、推进法治中国建设的战略高度,对健全行政争议预防化解机制提出的具体要求,对维护人民群众权益,促进行政争议依法有效解决,为落实“四个全面”战略布局提供和谐稳定的社会环境,意义重大。

   一、在法治轨道上推进行政争议多元化解决是落实“四个全面”战略布局的必然要求

   长期以来,行政案件普遍存在的立案难问题广受社会批评和诟病。为解决立案难问题,十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出,改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。第十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日通过的关于修改《行政诉讼法》的决定,率先把十八届四中全会《决定》提出的立案登记制写进法律条文中。2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。4月15日,最高人民法院印发该意见并公布《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》。4月27日,最高人民法院公布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,其中第1条就落实立案登记制专门作出规定。随着《意见》、《规定》以及新《行政诉讼法》及其司法解释自2015年5月1日起施行,行政案件从立案审查制变为立案登记制,意味着法院降低立案门槛,让更多的行政争议能够纳入行政诉讼等法治轨道解决,为根本上解决“立案难”问题提供了法律依据和制度依据。

   (一)是全面建成小康社会的基本要求

   在国家治理体系中,政府无疑是最重要的治理主体,政府治理的效率直接决定国家治理的绩效。由于我国当前的发展阶段和基本国情,发展仍然是第一要务。长期以来,一些地方政府迷信政绩考核“发展第一”,甚至把GDP作为考核地方政府政绩的唯一标准,认为讲法治、讲程序会阻碍经济发展,存在片面追求行政效率、随意省略或忽视法定程序要求等情形。实践中,一些行政机关负责人把依法决策与改革发展稳定对立起来,认为依法决策束手束脚、干不成事。有的行政决策尊重客观规律不够,听取群众意见不充分,乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而不决策等问题比较严重。有的重大行政决策在推进时习惯于搞变通、打折扣,尤其是涉及民生的征地拆迁、公共设施建设等领域,寻求“绿色通道”,走“快行线”,将各种立项、审批、许可、听证等法律规定抛在一边,盲目追求效率和速度。在这种情况下,行政决策明显违法,一经实施极易引发矛盾纠纷,甚至引发群体性、极端性事件发生。而一旦形成行政争议,进入复议、诉讼渠道时,又一味要求复议机关和法院不受理案件或者即便受理也要降低法律审查标准,为违法决策“大开绿灯”。

   我国发展社会主义市场经济建设走政府主导型经济发展之路,全面建成小康社会离不开政府在经济社会发展中发挥主导作用。市场经济是法治经济,必须加强对行政权的监督和制约,通过一套行之有效的制度把行政权关进制度的笼子里,有效防止行政不作为和乱作为,这是从源头上预防行政争议发生的关键。现阶段的行政争议,大多数是由民生问题引发的。对于涉及民生的行政争议,人民法院要全面落实立案登记制,充分保障当事人诉权。在案件审理中,对于涉民生案件,特别是群体性行政争议、国有土地上房屋征收与补偿、集体土地征收、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的行政争议,更要注意最大限度地依靠当地党委政府通过多种方式实质性解决争议,而不能简单地以案件涉及地方经济发展大局而不受理或审判。

   (二)是全面深化改革的基本要求

   党的十八届三中全会把行政体制改革作为全面深化改革的重要任务之一,提出必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。当前,全面深化改革的突破口在于深化行政体制改革,而深化行政体制改革就要立足于我国的国情和发展阶段,合理确定政府与市场、政府与企业、政府与社会之间的作用范围,正确处理政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系,进一步推进政府职能转变。在政府职能转变中又直接涉及政府逐步放松对经济管制和政府行权模式转变,当前重中之重是要进一步取消和下放行政审批事项,从事前许可审批向事中事后监管转变,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。在政府职能转变中,并不意味着政府无所作为,政府职能要向着创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,做到不越位、不缺位、不错位,建设有限政府、责任政府、透明政府、法治政府、服务型政府。政府职能转变要求政府做到该管的管好,不该管的坚决下放权力,坚决从原来的一些不该管的领域中退出来,更好、更强有力地、更集中地管好另外一些应该管的职能。

   在政府职能转变过程中政府能否做到管放到位最易引发行政争议,实践中政府对于该管的事项不履行监管职责,公民、法人和其他组织可以政府不履行监管职责侵犯其合法权益为由向法院提起行政诉讼,行政机关每年都面临大量投诉举报要求履行监管职责案件。同时,政府对于不该管的事项也应该下放权力到位。随着政府执法方式从传统的命令式执法向行政协议、行政合同柔性执法的转变,公民、法人和其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,可以依据新《行政诉讼法》规定向人民法院提起行政诉讼。当前,影响和制约社会和谐稳定的因素不断增多,因利益调整引发的社会矛盾纠纷处于持续高发多发阶段,一些群体性事件时有发生。化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的方式很多,但基本方式是法治方式。政府维护社会公平正义、妥善处理和协调各种社会利益关系的责任很大,也极易引发行政争议,这必然要求政府对既定法律的坚定维护和正确实施。对于政府职能转变中产生的行政争议,符合新《行政诉讼法》规定的受理条件的,要依法纳入行政诉讼渠道解决。

   (三)是全面依法治国的基本要求

   依法治国基本方略的实施,为实现依法行政开辟了道路,创造了前提条件,不奉行依法治国的方针,就不可能有依法行政。而依法行政又是依法治国的重要环节和核心所在,没有依法行政,依法治国也很难实现。依法行政程度的高低,直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象和人民群众对法治的信心,也会影响到经济社会的健康发展。因此,依法行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则,也是实现依法治国的根本保证。实现依法治国,必须首先实现依法行政。行政诉讼与国家民主法治尤其是法治政府建设联系最为紧密,在一定程度上堪称依法治国进程的“晴雨表”,直接反映人们的法治意识,直接体现依法行政的水平,直接衡量公民权利的保障程度。在我国,行政权无论在历史上还是在现实中都非常强势,因此构建通过行政诉讼制度加强对行政权的监督,在全面推进依法治国中具有特殊的重要意义。

   当前,运用法治思维和法治方式推进依法行政还没有得到足够重视且发展也不平衡,运动式执法、惯性执法以及因行政决策不当造成大面积违法让行政审判工作陷入困境。表现为一些行政决策前未进行充分法律论证,对决策可能产生的法律政策风险和引发的利益冲突缺乏科学评估和统筹考虑,导致行政决策与实际执行脱节。实践中行政行为不规范、不合法引发的大面积违法情形,一旦被诉诸诉讼渠道解决,法院会陷入两难困境:如果依法受理案件并按照《行政诉讼法》规定进行合法性审查,由于案件往往牵涉地方重大行政决策和工作部署,行政机关一旦败诉将会引起连锁反应,审判效果不好;如果不受理案件,依法保障诉权就会成为空话,会让大量行政争议挡在行政诉讼等法治渠道之外,信访纠纷难以从根本上解决,行政违法也会长期得不到纠正,给社会安全稳定留下隐患。为此,把行政争议纳入行政诉讼等法治轨道解决,支持法院依法受理和审判案件,对违法行政行为要坚决依法判决败诉,从而倒逼行政机关在源头上严格执法,推进依法行政。

   (四)是全面从严治党的基本要求

   在我国,80%以上的法律、90%以上的行政法规、100%的行政规章需要政府实施。这些法律、行政法规、规章以及大量规范性文件实施,往往需要依靠行政执法人员来执行。因此,行政执法水平的高低在一定程度上取决于行政执法人员的素质和能力。行政诉讼职能在于审查行政行为的合法性,而做出行政行为的主体大多是各级行政执法人员,其中有许多党员干部,人民群众对党风廉政的态度往往也是从这些党员干部工作方面直接反映出来的。行政诉讼对党内法规体系有着重要的保障功能,党内法规与国家法律实施相辅相成,相互促进。党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的重要保障。人民法院通过审理行政案件能够及时发现行政执法人员存在的不作为、乱作为、党风廉政建设问题,以及党内法规存在的薄弱环节,及时为党内法规体系建设提供有针对性的建言和建议,从而推动党内法规及时清理和健全完善。

   二、在法治轨道上推进行政争议多元化解决的路径选择

   当前在我国体制转型、结构调整和社会变革过程中,随着改革的深化,利益关系的调整,生产、生活方式的改变,正经历着“黄金发展时期”和“矛盾凸显时期”并存的风险社会时期。为了有效应对社会矛盾纠纷,特别是立案登记制下行政争议大幅上升且纷繁复杂的形势,应当在法治轨道上推进行政争议多元化解决。行政争议多元化解决机制的根本目的在于实现行政争议解决渠道的多元化,即不仅依靠行政诉讼渠道解决行政争议,同时应广泛建立协商、调解(包括人民调解、行政调解以及各种行业性或纯民间性的调解)、仲裁等社会机制,以及行政裁决、行政复议等行政机制。按照党的十八届四中全会的部署和要求,主动适应构建立案登记制下解决行政争议新常态的实际需要,在法治轨道上推进行政争议多元化解决,要着力做好以下方面工作:

   (一)赋予行政机关及其工作人员“解决行政争议”的法定义务

长期以来,一些行政机关及其工作人员缺乏解决行政争议的意识,导致在行政执法以及行政决策中对产生行政争议的风险缺少评估,实践中有的行政机关及其工作人员漠视行政程序,习惯于通过违法方式打击违法,放任行政违法行为发生。而一旦产生行政争议,行政机关及其执法人员在行政机关内部往往把解决行政争议的责任推给法制部门,在外部则推给法院解决。此次新《行政诉讼法》把“解决行政争议”作为一个立法目的新增加进去,是一个重要进步。今后在《行政复议法》以及其他相关法律、法规修改中,也应该把“解决行政争议”写入立法目的,明确各级行政机关及其工作人员解决行政争议的法定义务,行政机关负责人是解决行政争议的第一责任人。行政机关负责人以及行政执法人员不履行解决行政争议职责的,要启动追责程序,从而督促行政机关负责人及其工作人员及时解决行政争议。按照新《行政诉讼法》的规定,被诉行政机关负责人原则上应当出庭应诉,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国法律评论》2015年第2期
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