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李昊:少数民族就业纠偏行动:宪法平等原则的实施机制

更新时间:2015-12-14 20:48:04
作者: 李昊  
或法律禁止“不合理的差别对待”。在劳动就业领域,制度性就业歧视和个体性就业歧视将相同的劳动者区分为不同的民族群体,仅因特定的民族身份而剥夺公民的劳动就业权利,这种不合理的差别对待违反了形式平等原则。保障形式平等的法律方法在于禁止歧视,即禁止以种族、民族、性别等与劳动生产率无关的因素剥夺劳动者的劳动就业机会。

   其二,我国宪法的平等原则并非仅仅要求形式平等,而是在形式平等基础上追求实质平等。在现实生活中,人们在自然生理或社会经济方面存在着明显的差异,以上差异不仅难以通过个人的努力加以克服,并且从根本上决定着社会竞争的成败,如果法律无视这些差异,进而将所有人视为抽象的和无差别的人格主体,并赋予相同的权利义务,最终将加剧社会阶层与民族群体之间的不公平。哈耶克就将形式平等的这种缺陷描述为:“自由所要求的法律面前的人人平等会导向物质的不平等”。(12)为了克服形式平等的缺陷,包括我国在内的现代法治国家均确立了实质平等的宪法原则,即根据特定群体的特殊情况而规定必要的和合理的差别待遇,以便满足社会不利群体基本的生存与发展需要。我国的法治实践充分证明了实质平等的宪法理念,宪法对于妇女、未成年人、少数民族、年老、伤残公民等群体给予了广泛的关照,赋予了以上群体成员更多的法律权利。其中,少数民族是我国宪法实质平等原则的重点关注群体,我国现行的民族法律政策,如果从法律渊源和理论依据上追根溯源,都与实质平等有着密切的关系。如实行民族区域自治和培养少数民族干部是为了保证少数民族在政治上享有真正的平等权利;“民族语言政策是立足于反对语言上的特权,保证各民族语言文字使用的平等权利”;(13)民族经济政策则要求国家制定特殊的优惠政策积极帮助少数民族发展经济、扩大就业,为此国家需要兴办专门的民族文化、教育等事业,目的也是为了保障少数民族在劳动就业与社会福利领域切实享有平等的权利。

   在按劳分配为主要分配形式的社会主义初级阶段,平等的劳动就业机会成为了民族平等制度的基石,少数民族能否在事实上获得公平的就业机会决定着能否在其他重要领域实现平等,“各民族一律平等”要求国家在劳动就业领域保障少数民族的实质平等机会,这一点在我国宪法规范条款中得到充分体现。《宪法》序言中强调了:“国家尽一切努力,促进全国各民族的共同繁荣。”《宪法》总纲中载明:“国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。”“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”《宪法》第122条规定:“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”民族经济利益的背后是少数民族公民的法律权利,民族经济平等的本质是对劳动就业权利的积极保障,无论是“国家促进共同繁荣”、“国家帮助加速经济发展”,还是“培养少数民族人才”,以上宪法规范表明了国家负有帮助少数民族发展经济和社会事业的积极作为义务,经济发展的成果最终需要借助平等的劳动就业权利才能为少数民族公民所分享,离开了就业机会上的实质平等,民族地区的经济与社会发展将会扩大民族之间的不平等。

   “纠偏行动”就是消除少数民族结构性就业障碍,实现民族实质平等的主要法律手段,“纠偏行动要求社会组织和机构采取积极的和有效的民族优惠措施:(1)克服历史上被边缘化群体代表性不足的问题;(2)使他们能够达到与其他人事实上的平等。”(14)其目的在于通过适当的优惠和照顾措施提高少数民族在重要社会经济领域的参与程度,促进社会资源、社会福利和经济机会在各民族公民之间公平分配。在我国,纠偏行动主要体现在优惠和照顾少数民族的法律政策上。除了宪法性法律的权利宣告之外,一系列部门法规定了少数民族就业纠偏行动措施,如《民族区域自治法》、《就业促进法》、《公务员法》。现行就业纠偏行动虽然在一定程度上反映了宪法规范所要求的民族实质平等的初衷,但是在法律制度建设上存在着明显的缺陷,难以在宪法实施中充分落实实质平等的要求。

   四、就业纠偏行动的宪法实施工作亟待加强

   我国宪法确立了各民族公民实质平等的宪法原则,宪法规定了国家负有加速民族经济发展,实现共同繁荣的积极作为的责任,国家应当通过少数民族就业纠偏行动或优惠措施来积极落实宪法实质平等的理念。“在我国当前的宪法实施活动中,宪法适用主要体现为立法机关的立法活动,即拥有立法权的国家机关制定具有普遍约束力的规范性法律文件。”(15)但是,立法尤其是保障少数民族劳动就业权利的立法未能充分体现出民族实质平等的宪法原则,加速少数民族就业平等的纠偏行动制度存在着一定的立法缺陷。

   第一,宪法平等原则的实施偏重于禁止就业歧视,忽视了就业纠偏行动。规范性法律文件在述及少数民族劳动就业权利时,多采取禁止性规范,较少采取授权性规范,普遍强调国家对于就业歧视的消极禁止义务,对于国家实施少数民族就业纠偏的法律责任规定并不充分。以《就业促进法》为例,第3章“公平就业”部分共有7个法律条文,其中6个条文8次提到“禁止”或“不得”歧视。第62条明确规定了就业歧视行为的法律责任:“违反本法规定,实施就业歧视的,劳动者可以向人民法院提起诉讼。”关于少数民族就业优惠,仅在第28条中做了原则性规定:“各民族劳动者享有平等的劳动权利。用人单位招用人员,应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾。”作为调整少数民族劳动就业关系的主要法律依据,从立法技术上看,本条法律规则存在着逻辑结构不完整、内容确定性较差的立法缺陷,难以有效实施。首先,本规则缺少有关法律后果的规定。“完整的法律规则由条件假设、行为模式和法律后果组成。”(16)本条规则的行为模式部分为“应当”,属于“必须行为模式”,即法律要求用人单位必须对少数民族实施就业照顾,“必须行为模式”需要辅以法律后果的规定,法律对于拒不履行照顾少数民族求职者的用人单位必须予以制裁,否则就丧失了法律规则的拘束力,从而演变成了一条道德规则;其次,本规则的内容确定性较差,既不属于确定性规则、又不属于委任性规则和准用性规则。在设定用人单位照顾少数民族求职者的法定义务时,采取了“依法对少数民族劳动者给予适当照顾”的规定,但是对于“适当照顾”的原则、方法、标准、程序、监督主体和救济途径均未涉及。在法律规则自身内容不明确的情况下,本规则采用了“依法”的规定,然而既未明确规定具体应当依据或参照哪一部法,也未授权其他国家机关制定专门法律规范。

   少数民族就业纠偏行动的立法缺陷同样存在于其他法律法规之中,法律确定性规范较差、法律后果不明确、法律救济手段缺失等问题,使得就业纠偏行动难以有效落实。以《民族区域自治法》为例,该法第23条规定了:“民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时,优先招收少数民族人员,并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。”在国务院为落实本法制定的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》中,上述就业优惠规定进一步弱化为:“上级人民政府指导民族自治地方制订人才开发规划,采取各种有效措施,积极培养使用实行区域自治的民族和其他民族的各级各类人才。”而在一些省和自治区制定的民族区域自治法实施办法中,少数民族就业优惠规定已经不复存在。(17)相对于禁止歧视,纠偏行动是一项更为复杂的法律任务,需要国家承担更为积极的法律作为义务,进行更为完善的制度设计,调配更多的经济资源与法律手段。我国现行法律在禁止歧视与纠偏行动上的差异性规定表明,纠偏行动更多的是一项道德义务而非法律责任,难以应对严重的结构性就业歧视现象。

   第二,纠偏行动侧重于选举和担任公职等政治权利,轻视社会经济权利中的劳动就业平等。我现行少数民族平等权利保障机制较为重视公民政治权利,在选举权和担任公职权利领域建立起了相对健全的民族优惠制度。我国选举法用专门的一章来保障少数民族的选举权利,其中详细规定了少数民族选举优惠措施。(18)担任公职权利领域的民族优惠政策主要体现在我国的干部人事制度中,干部人事制度主要涉及国家机关、事业单位和党群组织中领导职务的任免与普通公务员的录用。(19)我国政府历来重视培养和使用少数民族干部,并将少数民族干部政策视为民族区域自治制度的重要组成部分,新中国成立伊始,毛泽东在给时任中共中央西北局第一书记彭德怀的电报中即明确提出了民族干部的政策问题:“在一切工作中坚持民族平等和民族政策外,各级政权机关均应按各民族人口多少,分配名额,大量吸收回族及其他少数民族能够和我们合作的人参加政府工作。”(20)时至今日,按比例配备和提拔少数民族领导干部已经成为了我国干部组织制度的重要内容,民族自治地方人民政府的特定领导职务依法应当由少数民族公民担任。《民族区域自治法》、《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》、《公务员法》对此做出了专门规定。(21)相对于领导干部按比例使用的政策,普通公务员录用中的民族优惠措施虽然还不尽完善,但是同样受到了以上法律法规的重视与强调。

   然而,政府领导职务与公共管理岗位毕竟数量有限,社会中的就业问题主要还是要通过劳动制度来解决,我国的劳动制度涉及以市场机制为基础,通过雇佣合同形成的雇佣关系,在法律性质上属于社会经济权利中的劳动就业权利。我国《就业促进法》在总则部分确立了劳动就业制度的基本原则:“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置,实施积极的就业政策,坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针,多渠道扩大就业。”但是在具体的实践中,实际上少数民族就业主要是被动地依赖就业市场调节,政府扩大和促进就业的积极法律义务并未得到充分体现。《就业促进法》除了在“政策支持”与“公平就业”部分原则性地宣告“国家支持民族地区发展经济,扩大就业”;“用人单位招用人员,应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾”。并未规定如何解决少数民族就业困难,如何落实少数民族就业保障责任,本法第6章列举了具体的“就业援助”措施,其中并未对少数民族就业优惠政策做出任何专门规定。在劳动与社会保障部制定的部门规章《就业服务与就业管理规定》中,具体的就业保障职能被委任给县级以上人民政府的劳动部门:“县级以上劳动保障行政部门依法开展本行政区域内的就业服务和就业管理工作。”本规章没有规定专门的少数民族就业援助措施。一些民族自治地方的实施细则中同样未涉及具体的少数民族就业援助方案。在少数民族劳动就业纠偏行动领域,现行法律制度的主要问题集中表现为立法工作滞后,责任主体不明,纠偏手段单一,难以对用人单位实施有效引导和干预,未能通过积极的就业纠偏行动消除严重的结构性就业障碍。

   第三,重视教育培训和政府指导等间接就业促进手段,轻视雇主激励与民族配额等直接就业纠偏行动。在国际民族关系实践中,少数民族就业纠偏行动主要分为三个层次:(1)各种间接的就业优惠措施。如少数民族职业培训和少数民族教育优惠,通过增加少数民族的人力资本投入来提高少数民族的职业竞争能力。(2)政府通过雇主激励政策引导或迫使雇主自愿实施各种灵活的雇佣数量目标,如“设定任务与目标”、“报告、监督及采取措施”。(3)“严格的和强制性的雇佣数量标准要求,如民族就业配额制度”。(22)在以上三种就业优惠措施中,我国比较重视间接就业促进手段,如少数民族教育和职业培训优惠,雇主激励政策并不健全,而民族配额等直接就业纠偏措施则基本属于空白。

我国重视以培养少数民族人才的方式提高其劳动就业能力,在义务教育、职业教育和高等教育领域形成了较为完备的少数民族优惠措施。《民族区域自治法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等法律法规建立起了一整套少数民族教育优惠制度,涉及义务教育、高等教育和职业教育等多个领域。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学论坛》(济南)2015年2期
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