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刘丰:美国的联盟管理及其对中国的影响

更新时间:2015-12-09 22:24:14
作者: 刘丰  

   【内容提要】 美国在全球各地区数量众多的正式和非正式盟友对于美国维持主导地位和推进其全球战略发挥着至关重要的作用。为促使盟友采取美国所期望的特定立场、政策和行动,美国长期以来利用说服、诱导或强迫等多种手段进行协调,强化对联盟的管理和控制,从而实现霸权护持和防范潜在对手的总体目标。面对中国实力崛起和地区影响力的提升,美国实施联盟管理一定程度上制约了中国的周边安全环境、中国与相关国家双边关系的发展以及中国在地区安全和经济合作中的引领作用。中国在勉力发展中美新型大国关系的过程中,应促使美国在争端中管控好自身盟友,同时与美国的众多盟友建立更加稳定而紧密的双边利益纽带,避免受到美国联盟管理的干扰和冲击。

   【关 键 词】美国/霸权护持/联盟管理/中美关系

  

  

作为当今国际体系中最强大的国家,美国是世界上拥有正式和非正式盟友最多的国家,其盟友遍布全球。由于一些联盟条约和协议的保密性,也由于联盟关系的实质会随着国际国内形势的变化而出现巨大变动,对于哪些国家是美国的盟友,美国政府也没有做出确切的界定。在美国领导人和官方文件的表述中,盟友和伙伴这两种安全关系通常被并列在一起讨论。①结合美国国务院发布的防务条约目录和国际关系学者常用的联盟数据库来看,在北半球,美国自冷战初期建立的北大西洋公约组织(北约)经过数次扩大,已成为其领导下最大规模的多边军事联盟,成员国多达28个。在亚太地区,美国与日本、韩国、菲律宾、泰国、澳大利亚保持着双边联盟关系。在拉美,美国与21个拉美国家签订有《美洲国家间互助条约》。在中东地区,美国与以色列维持着众所周知的非正式联盟关系。②如果说这些联盟成立之初是以某个或某些国家作为假想敌,旨在应对共同的安全威胁,那么今天它们更多地提供了维持美国全球主导地位、推进全球战略目标的平台。

   在维持这些双边和多边联盟的过程中,如何维护和管理盟友一直是美国决策者们面临的一个重要课题,甚至是一个难题。联盟管理既涉及战略规划、防务部署、军事合作、成本分摊等联盟内部事务,也涉及对盟友与其他国家之间关系的管理,尤其是防止盟友卷入美国不希望介入的冲突之中、调解两个有矛盾的盟友之间的关系以及促使盟友在大多数国际和地区事务上与自身保持政策一致性。鉴于有关美国联盟管理的既有研究多关注于某一具体的双边或多边联盟的内部关系,对美国进行联盟管理的目标、手段及其限度的探讨并不多见,本文试图从总体上探讨美国的联盟管理及其对中国周边环境和对外关系的影响。

   一、联盟管理:美国联盟体系的核心目标

   在国际政治中,联盟作为国家间组合与合作的一种形式始终占据核心地位。乔治•利斯卡在1962年出版的首部尝试系统建构联盟理论的著作中写道:“讨论国际关系不可能不涉及联盟,二者只是名字上的区别。”③之所以将联盟与国际关系画等号,是因为在利斯卡看来,国际关系本质上就是各国合纵连横寻找朋友以共同应对威胁和谋求利益的活动,结盟和反结盟是最为基本的国际关系现象。尽管当今时代联盟的性质和具体形态与过去相比发生了很大变化,但联盟仍然是国际舞台上的重要角色。实际上,美国与俄罗斯正在欧亚大陆展开的竞争和较量是围绕推进或阻止北约持续东扩展开的,而在东亚地区,美国也在强化与各个盟友的关系,推进其“亚太再平衡”战略以防范中国对美国主导地位的挑战。

   冷战结束之后,有人一度认为联盟失去了意义,特别是对美国这个超级大国而言,无需再维持庞大的联盟义务,北约和其他联盟将难以为继。这种观点建立在现实主义关于联盟形成和瓦解的理论之上,认为“联盟通常是为了应对外部威胁而组建,它们的凝聚力在很大程度上也取决于威胁的强度和持续时间……导致它们分裂的一个重要原因是它们最初共同抵御的外部威胁减弱或消失”。④而现实是美国所主导的一系列双边和多边联盟不仅没有解体,还在不断调整战略目标、接纳新成员、扩展势力范围。需要指出的是,美国的这些双边和多边联盟是分立而非统一的联盟,但是由于联盟在美国对外战略中被当作一个不可或缺的整体来进行规划,在学术讨论中将以美国为中心的联盟关系视为美国主导的联盟网络或联盟体系仍然是适当的。在美国政府发布的一系列国家安全战略和国防战略报告中,盟友的重要性都得到了反复强调。2010年奥巴马政府发布的《美国国家安全》报告“国际秩序”一节,专门论及确保强有力的联盟关系的重要性,指出“美国、地区及全球安全的基础仍然建立在美国与盟友之间的关系之上,而我们对他们的安全承诺不可动摇”。⑤美国国防部于2014年发表的《四年防务评估》则将美国的实力优势、强大的联盟和伙伴网络以及美军的人力资本与尖端技术并列为美国可以依靠的三大比较优势。⑥从这些官方表述可以看出,对美国而言,联盟体系不是传统意义上应对明确和潜在军事威胁的手段,而是维持其全球领导地位及其所主导的国际秩序的重要工具。布热津斯基也曾不禁感慨:“美国在全球至高无上的地位是由一个确实覆盖全球的联盟所组成的精细体系组成的。”⑦

   在关于美国联盟体系的研究中,一个值得探讨但缺少关注的问题是:美国如何维护和管理其规模庞大、成员众多的联盟体系?在联盟政治研究领域,这个问题属于联盟管理(alliance management)的范畴。⑧从狭义上看,联盟管理是指联盟内部成员国之间对各自承担义务、应对威胁等的分配,主要依据的是所签署联盟条约的具体条款和规定;而在广义上,联盟管理包括联盟成员为协调各自行为而做出的正式或非正式安排。在此,我们从广义上讨论美国的联盟管理,因为美国不仅希望其盟友承担联盟条约所规定的义务,还试图在更广泛的议题上塑造盟友的政策和行动。

   当前,美国进行联盟管理的需求是由美国的总体战略目标以及联盟关系在其中的定位决定的。由于冷战结束以来美国全球战略的主要目标是霸权护持,即维护其霸权地位、防范和压制潜在竞争对手,⑨美国的联盟管理也主要服务于这一目标。比较当今美国的联盟体系与历史上的大国包括美国自身的结盟行为,我们也可以发现当前美国联盟管理目标的差异。历史上,作为防范威胁、保障安全的一种手段,即使防范对象会发生转变且盟友也会变换,联盟所针对的安全威胁都是相对明确的。而在后冷战时代,没有哪个国家或国家集团能够在实力上与美国相匹敌,进而也无法对其国家安全和生存构成实质威胁,美国可以按照自己的意志推进任何战略目标。在这种情况下,联盟管理问题不完全是由安全承诺的范围和限度所引起的,“受牵连”与“被抛弃”这对经典的联盟困境也不是美国决策者在思考联盟管理时的主要考量因素。⑩相反,集体行动问题在美国领导的非对称联盟中表现更为突出,除非国家安全明显受到威胁,否则联盟成员都有减少为集体利益作贡献的动机,导致美国必须就诸多问题与那些较小的盟友进行讨价还价。(11)

   在缺少共同安全威胁这一最重要的联盟“黏合剂”的情况下,美国维持庞大的联盟体系就需要根据形势变化为联盟确定新的目标,比如支持北约一步步东扩的理由是防范非传统安全威胁、打击恐怖主义、防止核生化武器扩散和进行人道主义干预,而执行这些任务被美国官方认为是“维护公正而可持续的国际秩序”。(12)但正如一些研究所指出的,美国维持对欧洲的主导、牵制德国和打压俄罗斯等权力政治思维仍然是支配北约持续扩张的动力。(13)不难理解,当北约不断向中东欧地带扩展、挤压俄罗斯的战略空间时,俄罗斯只能在格鲁吉亚和乌克兰使用武力以阻止它们加入北约,防止安全环境持续恶化。(14)

   联盟使命的扩展和泛化实际上加大了联盟维持的难度和联盟管理的必要性。美国无法时刻用一个确定的共同安全威胁来团结盟友,而又希望它们能够服从美国的战略需要,这导致不同盟友在处理与其他国家(包括美国的其他盟友)之间的关系、应对具体的国际和地区事务方面都很容易产生政策分歧。因此,在霸权护持这一总体目标下,美国进行联盟管理的具体目标是让一个或多个盟友在特定议题上采取美国所期望的立场、政策和行动,特别是在美国与盟友之间出现意见分歧时协调和管理盟友,从而使它们服从于美国的战略需要。比如,自冷战以来,成本分担问题一直是美国与其欧洲盟友之间产生矛盾的主要焦点,美国官员常常批评欧洲国家的国防投入不足以抵御威胁、将安全保障重任都推给美国,并敦促它们提高国防开支、增加军备采购和研发。当然,美国也不希望欧洲国家防务走上独立自主之路,因此在欧盟发展自主防务问题上采取了有限支持的立场。此外,在美国历次对外军事干涉行动中,美国决策者都需要说服尽可能多的盟友追随美国,从口头到物质上提供各类支持,包括政治表态、派遣军队、后勤补给、情报共享、经费分担等。

   自冷战结束以来,美国主导的双边和多边联盟处于不断调整转型之中,通过扩展任务范围、调整军力部署来寻求更好地适应新的战略环境和战略目标。伴随国际形势变化和联盟自身调整,联盟管理的需求更加突出,成为维系联盟体系、使其按照美国意愿运转的主要难题,而联盟管理进程也始终体现于美国与其盟友的互动之中。

   二、美国联盟管理的模式与手段

   在维持联盟过程中,联盟成员之间的利益需求容易出现不一致,而联盟成员又拥有独立制定和实施对外政策的自主性,这是引发联盟管理问题的主要症结。为了避免内部意见分歧和政策不协调,维持联盟的凝聚力、协调性和有效性,使其在应对特定威胁或其他议题时能够正常运转,不同类型的联盟通常有正式或非正式的管理方式。根据联盟成员间协调方式的差异,联盟管理在理论上可以分为三种模式,分别是利益协调式管理、制度规则式管理和霸权主导式管理。

   第一种模式强调联盟成员国之间就各自的需求展开协调,达成新的利益共识。共同利益是联盟形成的基础,也是联盟发挥作用的必要条件。当然,联盟成员之间由于受各自外交政策目标、国内政治体制以及领导人等因素影响,必然会出现各自利益冲突甚至对立的情况,也就是说,联盟的形成和运作始终伴随着成员国之间的利益博弈。基于共同利益协调的联盟管理强调各国之间进行讨价还价,在博弈过程中实现共同利益的最大化,即“帕累托最优”。与此同时,成员国在博弈中的地位取决于对联盟的需求、承诺以及议题关联程度。(15)在这三方面占据优势的国家具备较强的讨价还价能力,可以促使其他成员做出更多让步。这种联盟管理模式通常出现在实力相对均衡的国家组成的对称性联盟中,彼此间相互制约较强,愿意就利益分歧展开协商。(16)

   第二种模式将联盟视为一种安全制度,关注规则安排在联盟管理中的作用。按照这种新自由制度主义的联盟观,联盟与其他领域的国际制度和机制安排类似,为成员国提供了有效沟通、交换信息的平台。(17)联盟将成员国之间的安全合作制度化,并且形成了各个成员都需要遵守的行为准则和规范。只有遵循相关的行为准则,联盟才能作为一个组织最大限度地发挥效用,增进联盟成员的利益最大化。因此,联盟本身的制度安排以及相应的一系列行为规范为联盟成员解决分歧提供了依据。

   第三种模式强调美国作为霸权国或等级体系的主导国对盟友进行管理和控制的功能。根据近来兴起的等级理论,当今国际体系实际上是美国领导的等级体系,非独立的联盟关系是等级的一个重要维度。(18)作为等级体系的主导国,美国为成员提供安全保护和市场准入这两项重要的公共产品,换取它们对美国霸权地位的认可。在这种体系下,从属国愿意接受美国的领导,而美国享有较高的权威和威望。按照这种观点,美国主要通过仁慈地对待盟友(从属国)来让它们尊重美国的权力和理念,只有在必要情况下,才使用强制手段对盟友发号施令。(19)

上述三种联盟管理模式的理论分歧涉及如何看待美国领导的联盟体系的性质问题:它是一个基于共同利益的联合?(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论(外交学院学报)》(京)2014年6期
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