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林鸿潮:我国非常规突发事件国家救助标准制度之完善

——以美国“9.11事件”的救助经验为借鉴

更新时间:2015-12-06 23:09:53
作者: 林鸿潮  
其主要目的并不是为了补贴患者医疗费用上的开支,而是将其作为一种控制事态的处置措施来使用的。

   常规突发事件只导致直接的人员、财产和环境损失,国家对这些损失的救助只要足以维持受害者的基本生活水平,避免其饥饿冻馁、流离失所、死亡伤病便足以遏制危机。而非常规突发事件的损害后果远非前者可比,仅仅着眼于维持受害人生活水平的救助标准,远不足以消弭它们在其他方面产生的消极后果。例如,非常规突发事件因其巨大的损失,特别是大规模的人员伤亡,将对公众心理产生强烈刺激,使其产生震惊、同情、焦虑、沮丧、恐慌等情绪,并可能诱发非理性行为。[22]这一点在汶川地震中表现得尤为明显,当时人们对地震没有被预报的强烈质问,对“蟾蜍搬家”、“阴阳云”等敏感信息的反复纠结,终日观看地震报道节目而不能自拔等精神现象,都是在此类情绪支配下的极端表现。而如果受害者及其家属能够得到较高标准的救助,公众的上述情绪将会获得一定程度的缓解。有时候,非常规突发事件的后果包含着对政府形象、民族关系、政权稳定的严重损害,给予受害者较高的抚恤可能有助于减轻这些后果。例如,2009年的乌鲁木齐“7.5事件”及其随后发生的“扎针事件”一度导致当地维、汉两族居民对立,以至于引发了群众集会游行和部分汉族群众对犯罪嫌疑人的围殴。此时政府将死难者的抚恤标准提高1倍以上,不能不说就是出于处置事态的考虑。

   由此可见,非常规突发事件中的国家救助所包含的政策目标远比常规突发事件多元、复杂,其针对事态本身的处置功能甚至超过了对受害者个体权利的保护。在这种情况之下,对救助标准正当性的评判和解释就不能仅仅着眼于受害者个体正义的实现,而必须进一步引入更重要的利益考量作为标准,如突发事件处置所追求的公共安全。

   不同于罗尔斯等新自由主义思想家提出的个人权利优先于“善”的主张,20世纪80年代兴起的社群主义在批评新自由主义的基础上,从自我与社群的关系出发,提出了“善”(公共利益)优先于个人权利的主张,具体表现为共同善的基本形式无非是安全和福利,包括国家在内的社群的基本意义就在于为人们提供安全和福利。离开了安全和福利的提供,社群的存在就失去了它的基本价值。[23]在社会物品的分配上,沃尔泽根据物品的不同意义提出了三个在不同情形下适用的分配原则:自由交换、应得和需要。其中,按需要分配的社会物品被认为最能体现社群对个体的意义。所谓按需要分配,就是将“所需的物品根据人们的所需情况而分配给他们”。[24]而按需分配的物品,是以社群的成员资格为基础,在特定社会背景条件下由共同体的文化、宗教和政治信念指引,按照人们对共同生活的理解而历史地形成的。在一个国家当中,应当按需分配的典型物品莫过于公共安全。在突发事件爆发之后,政府的首要职责是以最快的速度掌控事态、克服危机、恢复平常,从而为公众重新提供安全保证。而非常规突发事件造成的危机远比常规突发事件造成的危机严重和复杂,政府要在事件发生后满足公众在公共安全上的需求,势必要付出更多代价,采取更多特殊措施,包括针对受害者的特殊救助政策。尽管国家为突发事件受害者提供的救助同样属于社群主义理论中应当按需分配的社会物品。但毫无疑问,在政府应当为公众提供的物品中,安全比福利重要得多。那么,政府为了尽可能充分地满足公众对安全的需求而牺牲了在福利分配方面的平等,就应该是正当的。

   在实践中,我们也可以发现:公众对非常规突发事件中政府所采取特殊救助标准的正当性,在情感上普遍显示出较高的认同。例如,在汶川地震中,公众非但没有指责政府的救助标准伤害了平等,反而会为救助标准的提高感到欣慰。同时,公众提供的大量捐赠又在客观上推高了救助标准。汶川地震中的各种捐赠款物高达797.03亿元(截至2009年9月30日),几乎与政府809.36亿元的资金投入相当(截至2008年9月25日),而这在其他突发事件中是极为罕见的。[25]无独有偶,在美国“9•11事件”的救助中,“2011年9•11灾难补偿基金”(以下简称“补偿基金”)的特别负责人范伯格为了证明其较高的补偿标准具有正当性,在反驳其论敌时也将公意的认同作为了一个重要的理由。[26]

   但是,即使特殊救助政策的正当性可以获得解释,甚至还能获得大多数公众的情感认同,但“同命不同价”、“同损不同补”仍将严重挑战人们特别是常规突发事件中的同等受害者的平等观念,甚至破坏实定法上业已确定的规则。对此,如果法律不能作出有效回应,这样的政策就很可能被视为一种行政恣意,或者是政府为了讨好或保护某些特殊群体的利益而作出的政治表演或政治交易。那么,通过何种制度安排才能使这种必须而非常之举取得合法依据并被有效实施呢?美国政府对“9•11事件”受害者实施的补偿,被不少研究者视为成功解决这一问题的典范。以下笔者试对其做一番梳理,以期对我国相关制度的构建有所裨益。

   三、美国“9•11事件”提供的救助制度经验

   美国“9•11事件”是一次深刻影响了当代世界的非常规突发事件。整个“9•11事件”受害者的救助和补偿工作罕见地漫长,直到2011年奥巴马政府为当时第一批赶到现场而吸入毒气尘的救援者提供医疗补助,才告落下帷幕,但其绝大部分工作却是在事件发生后不到3年的时间内完成的。

   美国政府在为“9•11事件”受害者提供救助时,面临的政策目标是极其复杂的。除了为受害者及时提供帮助,美国政府还希望保护航空业免受冲击,并迅速重振曼哈顿地区乃至整个纽约的经济繁荣。最终,“9•11事件”的受害者特别是平民伤亡者获得了来自政府的巨额资金。仅就人身伤亡而言,来自政府的资金(59.6亿美元)占据了全部资金(86.7亿美元)的69%,如果考虑到救援人员中的伤亡者补偿,这一比例将上升到70%。[27]“9•11事件”的受害者救助有两个突出特点:(1)给付金额远高于其他事件,如1993年“世贸中心”第一次爆炸、1995年“俄克拉荷马城爆炸案”、2000年“科尔号军舰爆炸案”以及早于“9•11事件”几个月的“密西西比河大洪水事件”。“9•11事件”的死者遗属平均获得208万美元、受伤者平均获得近40万美元的补偿。[28](2)给付标准不统一,不同受害者获得的救助金千差万别。死者遗属最高获得了710万美元,最低仅25万美元,相差达28.4倍;受伤的救援人员获得补偿最高为860万美元,最少为500美元,相差达17200倍。[29]这些貌似极不公平的标准曾饱受挞伐,甚至被喻为政府与航空公司之间的一场“肮脏交易”。但最后,这一政策居然获得了绝大部分受害人的认可,也为一般美国公众所接受,既挽救了风雨飘摇的美国航空业,也化解了美国政府面临的政治危机。那么,梳理“9•11事件”受害者救助标准得以达成的政策实施过程并发现其中的价值,就显得极有意义了。[30]

   在“9•11事件”中,美国政府要使上述救助政策成功获得实施,至少要在法律上解决如下3个问题:(1)如何使特殊的补偿标准获得合法依据?(2)如何保证救助的效率?(3)如何在受害者个体间实现公正?笔者认为,美国政府解决上述问题的主要经验有3个方面:

   (一)通过立法整合资源

   美国政府既想迅速安抚受害者及其遗属,又希望保护航空公司免因巨额索赔而陷入灭顶之灾,同时还想刺激纽约的经济景气,势必要大幅提高救助标准。而资金的来源无非是3个方面:公共财政、保险和捐赠。美国政府首先必须将这3种资源最大限度地整合起来。

   2001年9月22日,美国国会即通过《航空运输安全与系统稳定法》(以下简称《航空法》)授权建立一个由司法部长负责的“补偿基金”,由司法部长指定一名特别负责人全面掌管受害者的补偿工作。授权要点有二:(1)授予特别负责人统筹绝大部分补偿金的权力,包括财政拨款和社会捐赠,并优先使用捐款拨付补偿金;同时将受害人已经获得的其他平行来源补偿(包括保险赔付和政府的其他救助金,但不包括定向捐赠)从“补偿基金”的给付金额中扣除,也就是将保险赔付款一起给统筹了。(2)就补偿方案授予特别负责人以终局决定权,即申请人不得因不服补偿方案而申请司法审查。[31]从法律上看,上述做法无疑是让“补偿基金”兼并了所有传统的受害者补偿机制,包括社会保障法上的机制、侵权法上的机制、保险法上的机制。[32]首先,“补偿基金”可以优先获得财政拨款,以代表联邦政府履行其对公民的救助义务。但它又不同于一般社会保障上的给付,因为基金既补偿经济损失,也补偿非经济损失(精神损失),而后者显然不属于社会保障的范围。其次,向“补偿基金”申请给付的人必须放弃其基于此次损害所产生的民事诉权,而美国政府则在“补偿基金”付款后取得代位请求权。但基金又不是对侵权诉讼的简单替代,因为其给付条件并不需要像侵权赔偿一样考虑是否存在过错,也不包括惩罚性赔偿。最后,所有的保险赔付都会从申请人在“补偿基金”应得的金额中扣除。但基金显然不是一种保险机制,因为它并不像保险那样设定赔付上限。可见“补偿基金”将上述几种制度的补偿功能集于一身而又与众不同。这种法律程序上的非正常嫁接以及由此带来的高标准补偿,在美国是史无前例的。如果不是获得国会立法的特别授权,这种方案绝不可能被付诸实施。

   在非常规突发事件中,高标准救助所面临的最大法律问题是:尽管高标准的正当性能够得到证明,人们在情感上也给予了普遍认同,但这种做法毕竟于法无据,甚至于法有违。而在“9•11事件”中,美国国会通过立法宣告了:这种特殊的标准及其形成机制就是美国人民为了应对“9•11事件”这一独一无二的历史事件做出的基于共同意志的选择。虽然人们对于特别立法的合法性、限制诉权的合法性、特别负责人权力的合法性等问题还有所争论,[33]但国会的立法无疑使政府将要实施的政策具备了形式上的合法性。

   (二)采取效率导向的“超司法”程序

   从形式上看,“补偿基金”由司法部长任命的特别负责人主持,代表联邦政府依受害人及其遗属的申请履行给付职能,但这种行政程序却明显借鉴了司法程序并试图取代、超越司法程序的功能。首先,“补偿基金”借鉴司法程序适用普通法的原则对申请以听证方式进行审查,并赋予申请人委托律师、举证等程序性权利。[34]其次,《航空法》明确了“补偿基金”对司法程序的替代作用,申请人除了为实现其他平行来源补偿外,一旦向“补偿基金”提出申请,便不得在任何联邦或州法院提起或参加民事诉讼,已经提起的诉讼也必须在规定的时间内撤回起诉。[35]最后,《航空法》明确排除了对特别负责人所做之补偿决定的司法审查,这显然是对美国法上司法审查原则的重大突破。有研究者将“补偿基金”称为介于行政与司法之间的“准司法”程序。[36]笔者认为,称其为“超司法”程序更为准确,因为它借鉴而又替代了司法程序,并排斥了司法机关对其所达成结果的审查权。

有意思的是,这种看起来专横十足的程序却被97%的平民受害者及其遗属所选择,最终只有70个个人和10个商业机构在纽约南区联邦地区法院提起了诉讼,而这些案件最后还均以和解告终。[37]而这一点,被范伯格视为“补偿基金”获得成功的核心标志。[38]其成功的根本原因在于,在受害者及其遗属看来,选择“补偿基金”所提供的程序在效用上必定远胜传统司法程序。(1)“补偿基金”所能提供的补偿在预期上高于司法程序,因为所提供的给付将包括捐助资金,而离开了这一程序,受害人很难预期自己能够获得定向捐助。[39](2)通过“补偿基金”寻求补偿的成本更低,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法商研究》2015年第2期
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