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王雍君:安全、正义与绩效:当代中国的行政治理改革与财政制度建构

更新时间:2015-12-05 23:32:57
作者: 王雍君  
)缺失了公地范式和代理范式的建构视角,行政治理将变异为没有基础的空中楼阁,不成其为真正的治理。借助公地范式和代理范式为行政治理准备的基本框架——基本的概念与范畴,我们才能着手正确思考行政治理,包括行政改革的核心的命题和关键议程,以及重构公共行政和公共财政之间原本存在但久已失语的内在联系。

   遵循这两个范式并不意味着可以得到全部正确的答案,但范式本身使我们以无与伦比的清晰和洞察力提出问题成为可能:为使行政治理被塑造得足以抵抗公地悲剧和代理困境,确保行政治理锁定安全、正义和绩效主题,并将它们还原和安置到财政制度现代性建构的中心深处非常重要。但这一努力不应让我们模糊两个范式间的基本差异。特定主题下的行政治理的不同风格、样貌和路径,也可在不同范式下呈现出来,共同拼接成当代行政治理的完整画面,并标示出彼岸所在以及我们该怎样从此岸到达彼岸。

   今天,安全、正义和绩效依然冲击着财政制度的现代性建构,要求我们在两个相关但不同的范式下作出回应。任何单一视角都过于狭隘,并且不能保证行政善治的出现。大致来说,公地范式通过聚集资源话语、代理范式通过聚集权力话语进行建构;前者着眼于约束和引导作为共同财产的财政资源的运作,后者着眼于约束和引导行政部门权力的运作。两套话语的结合使得行政治理和财政制度现代性建构相得益彰,轮廓和路径变得清晰可辨。此外,需要被建构的不只是范式本身,更有特定范式所指引的相互联结并可切实运转的财政机制。毕竟,治理在本质上是政治的延伸,而政治要解决的是实实在在的社会问题,必须扎根现实,具有可行性。[8]

   三、回应行政治理挑战的财政建构:公地范式

   一旦置于公地范式下,当代行政治理面对的根本挑战就是有效控制由利维坦创设的公地悲剧及其负面后果,并联结相关的财政机制:指向行政安全的财政控制,指向行政正义的预算竞争机制,以及指向行政绩效的结果管理和财政融资机制。这些机制在某种程度上分别对应着现代预算制度的三级结构:宏观层次的总额预算、中观层次的配置预算和微观层次的运营预算。(注:详细讨论参见艾伦.希克:《当代公共支出管理方法》,王卫星译,北京:经济管理出版社,2000)

   首要的是财政控制。公地悲剧的严重性与规模相关:给定社会财产总量,被强制转换为共同财产的部分越多,暴露于公地(共用资源池)风险中的部分也越多,共同财产本身越是处于不安全状态;私人财产和一个社会创造财富的能力也是如此。因此,解决公地难题最简单的答案就是正确的答案——关键在于确定所有权:如果必要就确定集体产权,如果可能则确定私有产权。[9]

   循此思路,财政控制机制就成为行政安全的关键屏障,包括旨在限制财政总额的各种宏观财政规则、中观层次的预算限额、微观层次的条目(line-item)基础的投入控制,后者以大量按对象、用途设置的预算科目限定资源的获取和使用,每笔支出都被预设特定标准(比如资产配置标准和人员编制),不同科目间的资源流动受到严格限制,资金结余通常必须上缴。这些似小实大的财政控制机制,对于防范过度开支(以及赤字和债务膨胀)、保障共同财产安全至关紧要。

   鉴于逃避约束的动机和花招无处不在,为使财政控制机制真正有效,监督(包括定期检查与审计)和透明度机制需要一并建立和充分实施,这些支持性机制需要覆盖全部公共资金(包括债务和或有事负债)、公共资产和由其支持的活动。理想情况下,各种准财政活动(quasi-fiscal activities),包括国有金融机构、非金融国有企业和其他形式的准财政活动,亦应纳入控制范围并建立起至少不低于类似正常预算程序的治理安排,并遵循善治的基本原则:受托责任、透明度、预见性和参与。[10](注:准财政活动指那些起着与财政工具类似作用、但没有直接资金流的活动。在政府参与的各种准财政活动中,税收支出、政府贷款(政策性贷款)和贷款担保最为典型,国有金融和非金融企业也是准财政活动的重要参与者。)

   财政控制的逻辑基础根植于限制预算极大化(官僚行为的典型特征)和防范资源错配的需要。放任这类行为将破坏财政可持续性、招致资源误用,诱发和加剧公地悲剧:置公共财产、私人财产和财富创造活动于高风险状态。防范这种资源风险正是公地范式下行政安全机制建构的根本目的。没有有效的财政控制,就不会有真正的行政安全,但传统的行政改革大多忽视了这些机制的特殊重要性。

   除了风险因素外,公地悲剧还取决于创设和管理共同财产的正义性质。正义概念比多数人懂得的还要复杂得多,但即使是普通人,也可能对什么是正义有着广泛的底线共识:正义几乎总是与利益获取方式相联系,偷盗或巧取豪夺行为可立即被判定为非正义,因为其本质是以丛林法则等非正当方式获得利益。推论起来,以正义方式获取资源的基本要求就是互惠。对私人部门而言,互惠根植于生产和交换活动中;对公共组织而言,互惠的核心则是社会偏好和成本,任何偏离该方式的资源获取方式都传递出不义的信号。

   基于公民财政偏好与成本的资源获取与占用,高度依赖于某种适宜的预算竞争机制,该机制保证预算中优先采纳那些能以合理成本满足公众偏好的政策。在实务上,预算竞争的核心是一套将预算与政策直接结起来的程序,其中最具应用前景的莫过于中期支出框架(MTEF)和部门战略计划。立法机关对预算的严谨和现实的审查,对于引导良性预算竞争至关紧要。同样不可或缺的还有自下而上的受托责任(对下负责)、公民偏好充分反映在预算中以及广泛的公民参与。没有这些基本条件,本应存在于正常预算过程的预算竞争机制要么不能被激活,要么会滑向破坏性竞争的深渊。

   只要基于财政偏好和成本的预算竞争是显而易见的,并且压倒组织驱动和收入驱动的预算模式,公地范式下的行政正义便可得到保障。财政偏好概念传递了公共财政的一个基本问题:如何让我们的政府提供的,恰好也是公民所需要的,并且公共支出排序恰好反映公民的意愿。开发公民真实财政偏好的揭示机制,可为推动以社会为基础的改革和以公民为中心的治理方式,提供坚实的技术基础。然而,这方面一直存在令人敬畏的挑战。作为替代,组织驱动模式并不适当,因为它将组织本身作为资源分配决策的基础单元,采用盛行的基数法、法定支出、部门专款(基金)和内部交易(互投赞成票)等方式,固化和强化权力在资源竞争中的优势地位,造成普遍的预算僵化并使资源分配的正义基础不断流失。过度集权的政府间财政安排的后果与此类似。由于在方案设计和实施时几乎未能将预算竞争机制考虑进去,多数行政改革在正义主题上少有作为。

   对公地悲剧的完整控制还需诉诸引导结果(results)的财政机制,以及旨在使公共资金机会成本(OCPF)最小化的财政融资机制及其组合。这是资源话语下行政绩效的两个关键方面。传统的绩效概念过于狭隘,只是关注公共支出(资源)的质量——通常表达为3E,即理想成果的三个层次:经济性、效率和有效性(effectiveness)。为确保有效,结果管理机制应以某种方式嵌入公共预算过程的各个阶段。

   结果绩效虽然在新公共管理中得到特别强调,但却忽视了行政治理的另一个绩效要素:为行政部门庞大的支出和资产占用进行的财政融资,无论采用怎样的方式——税收、非税收入、债务、互惠融资(比如道路使用费)和非互惠融资(比如所得税和罚没收入),通常具有很高的机会成本(本质是社会交易成本)。因此,有必要为行政绩效建立更加完整的概念框架,使其能包容结果管理机制和财政融资机制,两者都包括绩效评价和绩效驱动两个基本维度。无论如何,绩效是一个要求严格的测试:当一个政府不能完成这个测试时,其合法性和能力就要受到质疑。[11]

   四、代理范式下的行政治理改革与财政建构

   当代行政部门不仅掌管着庞大的资源,也拥有和行使着巨大的权力。为防范和抗衡滥用权力的自然倾向,人民或其代表在通过宪法和法律授予政府权力的同时,也一并将责任授予政府,以约束和引导政府就权力来源、配置和使用担负起真正的责任。在许多国家,行政治理的脆弱性与受托责任安排的脆弱性(行政部门有权无责、责任模糊和问责无力)紧密相连、相互作用,形成恶性循环。在这些国家,当代行政治理改革的首要任务就是重构、改进和强化外部与内部的受托责任安排,以促进基本的行政安全、正义和绩效,财政制度现代性建构的首要任务也在于此,而建构路径主要取决于治理主题及其含义。

   代理范式下的行政安全可定义为行政权力偏离合理边界而侵蚀其他(特别是立法机关)权力、损害公民权利和公共利益的可能性。权力边界难题一直纠结着当代的行政治理。宪法和法律为行政界定了行政权力的边界,但行政部门在边界外乱作为(越位)和边界内不作为(缺位)的现象十分普遍,两者都具有危害性,旨在保障行政权力安全的五种财政底线机制——财政授权、财政分权、财权集中、预算会计和公款监控——因而变得特别重要。同样重要的还有财政权力在立法机关和行政部门间的适当平衡,以防范行政强势、立法弱势对公共利益构成种种潜在或现实的威胁。隐含的逻辑是:没有财政权力的安全就谈不上行政权力的安全。

   首要的是财政授权:在公民未通过其代表例如立法机关正式、明确和适时授权的情况下,政府行政部门既不能从公民那里拿走任何资金,也不能通过预算实施任何开支。[12]在实务上,这意味着行政部门不得自行创设针对公民和企业的财政义务,包括各种形式的预算外资金;这些义务只能受制于法律,而法律必须得到立法机关的严格审查和正式批准,年度预算亦如此。财政授权安排对行政权力构成各种规制,包括税法规制、预算规制(budgetary regulation)以及相关部门法律(如教育法和农业法)和部门专款形式的规制。为使财政规制真正有效,严格区分财务法案和非财务法案,特别是确保预算规制在各种财政规制中的最高地位十分重要。一般地讲,如果预算缺少规制公共财政的能力,那将不可能会有一个强大的政府。[13]

   同等重要的还有财政授权的质量,以及立法机关约束行政部门遵循规制和在授权框架内实施治理的能力,这进一步要求立法机关(人大代表)有足够的代表性、专业化和职业化,并有充足的时间和资源、完整且牢固的程序对公共预算与财务报告进行严谨细致的审查,预算会计(budgetary accounting)和财政审计亦则有必要作为立法机关的左臂右膀发挥作用。

   由于财政授权大致界定了行政治理的边界,财政授权的范围、内容、详细程度、次序、方式、时效性和相关的监管机制,在立法机关审查预算时尤其需要被精心考虑,并需得到财务合规性控制(内部控制的核心)流程的紧密衔接,该流程覆盖公共资金循环的七个关键控制节点:财政授权、支出承诺、核实交付、会计审核、支付令签发、款项支付和付款后的审计。为确保预算授权的可靠性和有效性,公款的动用须处于立法机关的有效(逐笔、全程和实时)监控之下。为此,财务合规性控制流程须覆盖法定控制和行政控制两个阶段,前者由立法机关通过制定法律(年度预算亦为法律)控制行政部门的资源获取与占用,后者由行政部门建立衔接法律或预算授权的内部控制机制。

财政授权(核心是预算授权)为公款的来源、分配和使用提供了最高规制,但如果不能与公款的有效监控相结合,极易变异为某种数字游戏。行政部门有能力(更有动机)制造数字以表明其所作所为与法定财政授权相一致,而真实世界中的公款来源、分配和使用很可能与财政授权大相径庭。这种表面遵循、实则背离授权安排以高度隐蔽的方式瓦解了授权安排的基石——现金基础的财政授权,从而置纳税人的钱袋子于高风险中。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国行政管理
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