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洪大用:当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向

更新时间:2006-05-06 20:47:25
作者: 洪大用  

  

  [摘要]城市居民最低生活保障制度的建立和实施意味着针对城市贫困居民的社会救助由道义性向制度性转变。该项制度在实践过程中,由于制度环境以及制度对象的影响而产生了多方面的延伸效果。并且形塑了一个多主体参与的利益结构,从而导致低保制度在实践中逐步走向重构,并预示着城市社会救助制度的再次转型。

  关键词:城市居民;低保制度;制度演进

  作者简介:洪大用,中国人民大学社会学系、社会学理论与方法研究中心教授。

  

  引言

  

  改革开放以来,随着中国城市贫困形势的变化,政府扶贫工作发生了若干重要转变。笔者曾经将这些转变概括为6个方面,即:从扶持企业到直接救助贫困人口,从道义性扶贫到制度性扶贫,从救助制度分立到救助制度整合,从基本生活救助到综合救助,从消极救助取向到积极开发取向,从忽视社区作用到重视社区作用(洪大用,2003)。当然,这些转变并没有全部完成,有些方面只是表现出一定的趋势。

  在上述转变中,所谓“从道义性扶贫到制度性扶贫”的转变,有可能引起一些人的批评。

  因为,在某种意义上,道义与制度往往是密切相关的。有时道义需要通过制度来体现,而制度的内核总包含着某种道义。但是,笔者依然坚持这样的判断,大体上是想表达这样几层意思:

  第一,在改革以前乃至改革开放初期。由于追求充分就业和平均分配,所以城市贫困问题并不突出。特别是相对农村贫困而言,更是如此。因此,城市扶贫也就没有专门的制度。

  当时确实存在着对没有劳动能力者、没有收入者、没有赡养人或抚养人者(所谓“三无人员”)

  实施救济的制度,但是这种制度更多地是从人道主义的角度对特殊人群实施救助,而不是以权利保障为出发点、针对所有贫困人员的、具有普遍主义取向的救助制度。

  第二,随着城市经济、社会体制改革的深化,城市贫困在1980年代以后,特别是在1990年代。逐步成为一个突出的社会问题。但是,政府在一开始并没有作出有效的制度回应。有关机构开展的救助贫困人口的活动主要体现为“送温暖”的形式,主要是在每年的元旦、春节这“两节”期间开展“进万家门,知万家情,解万家难,暖万家心”活动,由各级工会干部与党政领导一起,深入到困难企业和困难职工家庭慰问、救助,把温暖送到职工群众的心里。由于这项活动造成了比较大的社会反响,引起了高层领导的重视,全国总工会1994年将其改名为“送温暖工程”。这样的工程,无论从其形式看,还是从其内容和效果看,都体现出很强的道义性,在本质上是体现扶危济困精神的道德工程。

  第三,从1990年代初,政府为了有效回应城市贫困问题、,逐步探索着扶贫活动的制度化,其初步成果就是在全国建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月28日,政府以行政条例的形式发布这项制度并在全国执行。城市低保制度着眼于保障城市居民基本生活的权利。

  按照制度规定,对所有收入低于一定水平的贫困居民提供定期的现金或物质救助。笔者认为这项制度的建立和实施真正体现了城市扶贫从道义性到制度性的转变。

  客观地说,城市扶贫从道义性向制度性的转变,比较有效地保障了城市贫困居民的基本生活,在很大程度上促进了社会稳定。然而,从社会学的角度看,制度的功能或效果是非常复杂的。一方面,制度通常是社会行动者的行动背景或可资利用的资源。在行动者实践活动中,往往会对制度进行再阐释、改进和创造,从而促进制度的意外功能或效果。另一方面,制度与其环境之间也存在着复杂的互动,它们之间的关系状态会对制度的预期功能或效果产生重要影响。当环境满足制度的预设条件时,可能会促进制度的预期功能或效果,而当环境不能很好地满足制度的预设条件时,制度的功能或效果就会偏离制度设计的初衷,甚至与制度设计初衷相悖。

  因此,我们也就有了一个可以研究的课题:城市低保制度的实施是否导致了其初衷之外的效果?也就是说,在满足贫困居民基本生活需求之外,这项制度是否还有其他的效果?如果确实存在其他效果,那么它们对于城市低保制度的演进将有什么影响?

  在本文中,笔者为了方便,将城市低保制度实施后所诱生的其他效果统称为“延伸效果”。

  笔者主要根据2002年全国低保对象抽查资料、2003年北京市的有关抽样调查以及相关文献,对一些可以观察到的延伸效果进行描述,并简要地分析其对城市低保制度演进的影响。

  

  一、低保制度是什么样的制度?

  

  1999年9月28日由国务院以第271号令形式颁布的《城市居民最低生活保障条例》,这个条例就低保制度的目的、保障范围、标准制定、资金来源、工作主体、工作程序、保障对象义务等主要内容作出了原则性规定。按照条例的规定,我们可以从以下几个方面来认识低保制度:

  第一,低保制度是保障城市居民基本生活权利的制度。与以往基于人道主义的社会救济相比,低保制度强调居民拥有满足其基本生活需要的权利。在低保条例的第二条明确规定:“持有非农业户口的城市居民,凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的,均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。

  第二,低保制度是以家庭调查为前提的选择性救助制度。首先,低保制度是针对极端贫困的城市居民的;其次,低保制度要求按照一定的程序识别贫困居民。低保条例的第七条规定:“申请享受城市居民最低生活保障待遇,由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请,并出具有关证明材料,填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》”,“管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要,可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实”,“申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查,如实提供有关情况”。在实际工作中,为了保证申请者确实符合资格,往往还要进行民主评议、张榜公告。这样,接受救助者往往被标示为一个特殊群体。

  第三,低保制度是一种低水平的收入补差制度。低保条例规定,“城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放”,只是在必要时才给付实物。因此,低保制度主要是一种现金救助制度。现金救助的数量主要参照两个标准,一是各地制定的居民最低生活保障标准。按照条例第六条的规定,这一标准“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定”。

  但在实际工作中,很多地方主要是根据政府的财政支付能力,遵循“低标准起步”的原则。

  因此整体上看,全国城市居民最低生活保障标准是很低的(洪大用,2003b )。二是申请者家庭的人均收入水平。低保制度实际上是参照以上两个标准的现金补差制度。

  第四,低保制度是由地方人民政府负责的制度,也就是由地方政府出钱的制度。按照低保条例的规定,中央政府只对低保制度的实施负有行政管理的责任,“国务院民政部门负责全国城市居民最低生活保障的管理工作”。低保制度的实际责任主体是各级地方政府,“城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制”,低保资金“由地方人民政府列入财政预算,纳入社会救济专项资金支出项目,专项管理,专款专用”。

  第五,低保制度是实行动态管理的制度。按照低保条例的规定,如果申请者合乎条件,被批准享受最低生活保障待遇,那么他们就可以从当地政府获得定期的现金补助。但是,一旦申请者家庭收入状况发生变化,或者当地居民最低生活保障标准发生变化,申请者接受现金补助的水平就有三种可能的变化:增加、减少、取消,同时伴随着低保对象的增减。因此,就低保资金的发放和低保对象的管理而言,低保制度是实行动态管理的制度。理论上讲,低保制度只对那些符合条件的人给予一定期限的救助,它所覆盖的人群应当是不断变化的。

  第六,低保制度要求合乎条件的低保对象履行一定的社会义务。按照低保条例的规定,低保对象中“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民,在享受城市居民最低生活保障待遇期间,应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动”。这个规定在一定程度上体现了权利与义务对等的原则,但在实际工作中往往被作为发放低保金的附加条件之一。

  第七,低保制度实际上是“最后的安全网”。相对于职工最低工资制度、下岗职工基本生活费补助制度、失业人员救济制度以及老年人退休金制度而言,城市居民最低生活保障制度是较晚正式出台的。这项制度设计的前提是:在其他制度有效实施的情况下,对于生活仍然困难的居民给予最后的保障。

  由于是最后的保障,所以,一般来讲,要求先落实其他的保障,再落实低保制度。而且,低保制度的保障标准也要与其他制度的保障标准相衔接,只能是最低的标准。这也是全国低保标准整体偏低的原因之一。

  

  二、低保制度实践中的延伸效果

  

  从1999年城市低保制度正式确立到目前为止,在各级政府的努力下,该项制度的覆盖范围逐步扩大,为两千多万城市贫困居民提供了基本生活保障,这可以说是该项制度的直接效果。然而,正如前文已经指出的那样,受各种因素的影响,制度实践的效果通常是很复杂的。

  其中,有些效果并非制度设计者所预期的,甚至与制度设计者的预期直接相对。在这里,我们把制度达成直接目标之外的效果称为制度的延伸效果。考虑到本文主要关注制度实践与制度演进的关系,笔者将一些主要的延伸效果概括为6个方面。

  1.幸运与不幸:“低保对象”的标签效应

  对于陷入极度贫困的居民而言,能够获得政府正式制度的支持,而使其基本生活得到保障,从而免于饥寒,无疑是幸运的。不仅如此,一旦成为低保对象,实际上就被标示为社会中的贫困者,由此可能引起更广泛的社会关注,获得更多的社会支持。实际上,低保证成为很多绿色通道的凭证。在实际工作中,很多城市和部门出台了针对低保对象的各种优惠政策。

  比如说,北京市针对低保对象的配套救助措施涉及领域就非常广泛,大致覆盖了基本生活、教育、医疗、住房等很多方面,累计超过15项。其中,主要的措施包括生活垃圾处理费免征、公有住房租金减免、学杂费减免、义务教育阶段助学金、医疗减免、私房补贴、景点门票减半、配电设施改造补助、法律援助、医疗救助等等。2004年7月,最高人民法院也决定,对享受城镇居民最低生活保障的人员,一律免收诉讼费。其他相关部门,例如教育、卫生、建设部门等也从关心贫困者的角度出发,积极探索或出台相应的政策规定。因此,应该说,成为低保对象在某种程度上是幸运的,特别是比那些家庭收入略高于低保标准的低收入者要幸运,相对而言,低保对象有机会获得比他们更多的社会支持。

  然而,天下并没有免费午餐。在实际工作中,享受低保待遇需要付出一定代价,甚至牺牲个人或家庭的尊严和隐私。在此意义上说,成为低保对象又是不幸的,甚至是更多不幸的开始。

  按照政策规定,在成为低保对象的过程中,申请者需要接受家庭调查。有时为了做到所谓公正、公开,还要多次张榜公布,或者在听证会上介绍自己家庭的情况。这从工作程序上讲似乎是必要的,但是对低保申请者却形成了很大的心理压力,有时甚至产生“为了活下去,只能不要面子”的心理。

  更重要的是,当成为低保对象之后,实际上就被贴上了困难家庭、拿政府(纳税人)钱的标签。作出这种标示之后,周围人看待低保对象的眼光就发生了变化。在我们这个社会中,帮助穷人可能不会有问题,但是一旦提供了帮助,施助者总是有意无意地要求受助者像个穷人。比如说,应当过清苦的生活,对人应当低调,应当听从政府和社区的安排,不能有与穷人不相称的爱好和生活方式。这样,低保对象的生活自主性受到很大限制。不仅如此,一些未成年的孩子,也因为家里吃低保而遭人另眼相看,从而承受一定的心理压力。在少数地区,接受低保救助确实存在使低保对象感觉耻辱化的问题。

  总之。“低保对象”是一个很明显的标签,它标示了相应的利益,也标示了相应的代价。

  在本质上,它反映了社会政策伦理与实际工作伦理的冲突:善的目标往往要通过恶的程序来达成。

  2.稳定预期与低保对象的制度依赖

  低保制度的初衷是对生活困难的人给予暂时性的最低保障,它的预期是低保对象经过一段时间调整,能够摆脱生活困难的状况,不再接受政府救助。然而,低保制度实践过程中却存在一个越来越明显的迹象:“制造”一个长期的低收入群体。

  首先,城市低保对象持续增加,动态调整的弹性很小。1996年,全国城市低保对象84.(点击此处阅读下一页)


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