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谭道明:福山眼中的拉美政治衰败

——读弗朗西斯•福山《政治秩序与政治衰败:从工业革命到民主全球化》

更新时间:2015-12-03 20:33:33
作者: 谭道明  
这正是此后一个多世纪里拉美政治生活的常态。大大小小的考迪罗你方唱罢我登场,拉美地区俨然成了飞扬跋扈的独裁者的乐园。如今,这些大小独裁者们早已灰飞烟灭,后世的人们可以透过危地马拉作家米格尔•安赫尔•阿斯图里亚斯的《总统先生》和委内瑞拉作家乌斯拉尔•彼特里的《独裁者的葬礼》一窥拉美地区这些独夫治下国家的孱弱和政治的衰败。

   民主在20世纪的拉美从无到有,最终在20世纪末席卷了除古巴外的地区所有国家。彼得•H.史密斯将20世纪拉美民主的百年历程划为三个周期。[18]第一个周期,从1900-1939年,是一个通过选举手段进行寡头统治的年代。民主在墨西哥只是昙花一现,在阿根廷和乌拉圭稍微持久一些。第二个周期,1940-1977年间,这一时期的民主曲线是M型的。二战结束后,拉美的民主政治曾出现突然上升的势头,但在20世纪60、70年代又遽然衰落。第三个周期,始于20世纪70年年代末,持续整个80年代,至90年代末达到顶峰。到2000年,该地区接近90%的人口正享有选举民主。

   史密斯所言的拉美民主的第三个周期正是亨廷顿所定义的世界民主化“第三波”浪潮的一个重要组成部分。“第三波”始于20世纪70年代末的前宗主国西班牙和葡萄牙,到了1980年代,拉美的巴西(1985)、阿根廷(1983)、秘鲁(1980)、玻利维亚(1983)和智利(1989)等地区主要国家均出现了从军政府向民选政府的转型。[19]由于这些人口之间所具有的共同的宗教信仰,亨廷顿甚至将“第三波”称为“势不可挡的天主教浪潮”。[20]无论如何,如果没有拉美地区的民主化,“第三波”将会黯然失色。

   然而,无论“第三波”如何强劲,它终究于21世纪的第一个十年开始退潮。即使是那些业已确立民主制度的国家,也暴露出各种各样的问题,一些国家甚至倒退回威权体制。对拉美地区来说,它的大多数国家在新世纪里已经习惯于通过自由且公正的选举和平交接最高权力,但这些政府是否都能够向人民负责,是否能够有效防止公民免受政府权力的侵害?答案可能并没有那么肯定。如果我们说一些拉美国家只有在选举之时才是民主的,可能有些言过其实,但拉美民主的质量存在严重问题,也是事实。

   关于拉美的民主质量,学术界目前主要存在两种论断。其一,从权力制衡的角度出发,认为它有民主而少问责,是吉列尔莫•奥唐奈所称的“委任式民主”(delegative democracy)。[21]其二,基于公民自由的视角,认为它有民主而少自由,构成了“不自由的民主”(illiberal democracy)。[22]但是,无论是“委任式民主”还是“不自由的民主”,显然都不是什么强劲的民主,而是福山所言的“弱民主”。

   民主似乎天然是要求政府对人民负责的,所以福山将现代民主称之为“民主问责制”或“程序性问责制”。但在拉美一些国家,有民主而少问责,出现了 “委任式民主”。在委任式民主治下,权力过分集中于行政首脑之手,广大选民无论被动接受还是积极支持,都不能对他的权力造成实质性的制衡。一旦赢得了选举,总统就有权按照他或她认为合适的方式统治,仅仅受到现存权力关系的一些刚性事实和宪法上有限任期的限制。最近一段时期以来,一些国家通过推动修宪公投,总统被允许任职两个或以上任期,甚至可以无限期连任,对总统权力的最后一丝限制也被废除了。

   彼得•H.史密斯等学者从保护公民权利的视角来考察拉美民主的质量。他们的结论是,最近几十年来,拉美地区最普遍的治理形式不是自由的民主,而是不自由的民主。“不自由的民主”这一概念来自政论家法里德•扎卡里亚,是指既存在自由且公正的民主选举,也存在部分但系统化限制公民自由的状况。拉美各国新闻自由度的得分就很能说明问题。根据自由之家2009年的一份评估报告,拉美地区只有智利、哥斯达黎加和乌拉圭的新闻自由得分是“自由”的,委内瑞拉是“不自由”的,其他绝大部分国家都是“部分自由”。[23]一言以蔽之,有民主但少自由,构成了拉美民主的又一个悖论。

   四、弱法治

   基于不同的视角,人们给“法治”下了形形色色的定义。福山眼中的“法治”很直接、很纯粹,无非就是要把最高统治者关到法律的笼子里。在他看来,“法治”不是依据法律的统治(rule by law),而是法律的统治(rule of law),其要义是最高统治者本人必须守法。[24]如果最高统治者可以凌驾于法律之上,即使这些法律被平等适用于社会中的所有其他主体,那么,这个国家依然不存在法律之治。在实践中,它既可以体现为最早的法治国英国所确立的“王在法下”原则,也是法治后发国家中国所强调的“党必须在宪法和法律范围内活动”得到落实的状态。

   尽管没有辟专章讲述拉美的法治,但福山在书中多处表达了对拉美“脆弱的法治”的忧虑。在拉美语境下,法治的最大敌人不是国王,也主要不是某一个强势政党,而是桀骜不驯的军队的将军们和权力难受制约的总统们。过去的两个世纪,将军和总统破坏法治的事件在几乎所有的拉美国家均屡见不鲜,俯拾皆是。被茨威格寄予厚望的“未来之国”巴西就是一个典型的例子。它于1889年走向共和以后,武装力量就取代了帝制时期的皇帝,成为凌驾于文官政府之上的“第四权力”,在其认为必要时介入政治过程,行使“调和权”。1930年代后,军队频繁采取“否决政变”的方式,不断介入文官政治纷争,在恢复“法律与秩序”后,再退守军营。最近的一次军事政变发生于1964年。当古拉特政府的左倾激进政策威胁到军队和保守派精英的利益时,巴西的将军们再次推翻了文官政府,在接下来的21年间持续统治巴西,其间发布的17件制度法事实上摧毁了1946年宪法所确立的法律秩序。1980年代拉美地区民主化后,军队暂时退避三舍,各国总统又成了破坏法治的急先锋。巴西的科洛尔(1990-1992)滥用总统的“临时措施”这一宪法权力,绕开国会推行经济稳定计划,所幸最终遭到弹劾。在巴西之外,阿根廷的梅内姆(1989-1999)、秘鲁的藤森(1990-2000)和委内瑞拉的查韦斯(1998-2013)等政治强人,尽管任职期间政见各异,但他们在行使总统权力时都常常游离于法律之外。[25]

   当然,就整体趋势而言,拉美的法治是向好的方向发展的。首先,军队已经不再有能力干政。1980年代以来,拉美各国的民主政府纷纷组成真相调查委员会,调查军政府统治期间所犯下的侵犯人权的罪行,并公之于众。玻利维亚、阿根廷和智利的司法机关还对部分前将军进行了审判。进入21世纪以来,在整个拉美地区,只有洪都拉斯2009年发生一起有争议的军事政变,其他的文官政府已经基本实现了对军队的有效控制。其次,总统的权力已经受到一定制衡。近年来,作为本国宪法秩序的捍卫者,拉美一些国家的宪法法院表现出很强的能动主义,对总统法令的合宪性进行了有效审查。更重要的是,一些国家的立法和司法分支联手,依据宪法赋予的职权,发动了一系列针对时任总统的弹劾行动,取得了堪称辉煌的战绩:巴西总统科洛尔于1992年被弹劾,委内瑞拉总统佩雷斯于1993年被弹劾,厄瓜多尔总统布卡拉姆于1997年被弹劾,巴拉圭总统卢戈于2012年被弹劾。[26]弹劾固然是一种非常手段,不宜如此频繁的使用,但也反映了这些拉美国家的人民将总统的权力关到制度的笼子里的愿望。迄今为止,世界上还没有哪个地区能够像拉美地区的国家这样,弹劾如此之多的总统。

   五、政治衰败

   半个世纪以前,亨廷顿就指出,新兴国家在走向政治现代化的过程中,会出现普遍的政治衰败问题。由于这些国家的政治机构的制度化程度低,无法容纳被动员起来的新兴社会力量,往往带来政治上的混乱和动荡。而福山新书中最重要的洞见在于,他令人信服地提出,即使是像美国这样最不可能出现政治衰败的国家,也避免不了政治衰败的命运。他指出了美国政治衰败的两大来源。其一,它的一些制度不能与时俱进,无法适应新的形势发展需要,在实践中逐渐产生了制度僵化。其二,在政治发展过程中,非人格化的政治制度被有权势的精英群体所俘获,出现了福山所言的“家族制复辟”现象。沿着亨廷顿-福山的理论脉络,我们或许可以得出这样的认识:任何政治体制都有可能产生衰败,自由民主国家并不比其他体制的国家拥有更强的免疫力。

   换言之,“政治衰败”是世界各国政治进程中的普遍现象,但同样是“政治衰败”,拉美这样的发展中地区与美国的症候有很大的不同。首先,如果“政治衰败”在美国体现为“制度僵化”,那么,在拉美则体现为“制度不足”。作为新兴市场国家,巴西近来爆发了大规模的民众抗议示威游行,要求罗塞夫政府对巴西石油公司腐败丑闻和日益恶化的经济衰退负责,甚至出现了要求弹劾女总统的呼声。福山认为,巴西的问题正是现有的制度无法容纳扩大了的中产阶层,导致后者只能通过抗议示威的方式向政府施压,要求变革。

   其次,如果说美国政治出现了“家族制复辟”,那么,拉美政治则从未摆脱过宗主国的家族制遗产。无论威权体制还是民主政府,拉美各国的政治始终充斥着程度不一的庇护主义和裙带政治等家族制的变体。新世纪以降,拉美的家族政治化倾向非但没有削弱,反而得到一定程度的强化。比如,在阿根廷,基什内尔2007年卸任总统后,其夫人克里斯蒂娜非常自然地“接替”了他的职务,如今任期行将届满的克里斯蒂娜正意欲让其夫妇的“铁杆随从”、前副总统达尼尔•肖利继续掌舵这个已被民粹主义折腾得元气大伤的国家。在巴西和委内瑞拉,卢拉和查韦斯则以近乎“指定”的方式成功地选择了罗塞夫和马杜罗作为自己政治遗产的继承人。当然,这些政权的轮替都经过了形式上的民主选举。

   不管有意还是无意,拉美不同的政治力量都曾试图推动本国政治走出“政治衰败”的怪圈,迈上良性政治发展的康庄大道,但就目前而言,成功的例子不多。20世纪80、90年代,各国政府曾实施新自由主义改革,是为了收拾军政府时期留下的烂摊子,以市场化手段推动本国经济走上健康发展的轨道,但也使得国家能力遭到了严重削弱。政治新左翼的崛起是为了回应新自由主义改革所造成的政治衰败,但它本身却又是更严重的新一波政治衰败之源。这是拉美政治秩序的一大悖论。

   在福山的政治秩序三大要件中,国家、民主和法治都是可以并行不悖、独立发展的。尽管拉美是弱国家、弱民主和弱法治的结合,但三个要件的“弱势”程度显然是不均衡的。福山比较满意的是拉美的民主,不满意于它的国家能力和法治。当民主来得太仓促,法治和国家能力跟不上,政治衰败就不可避免了。提高国家能力,加强法治建设,应当是未来一段时间内拉美各国政治发展的主要方向。

   是的,历史终将终结。但即使是福山本人,恐怕现在也不敢轻易断言拉美的历史将于何时终结。

  

  

   [1] 参见[美]弗朗西斯•福山:《历史的终结与最后的人》,陈高华译,广西师范大学出版社2014年9月版。

   [2][美]弗朗西斯•福山:《历史的终结与最后的人》,陈高华译,广西师范大学出版社2014年9月版,第66页。

   [3][美]弗朗西斯•福山:《政治秩序的起源——从前人类时代到法国大革命》,广西师范大学出版社2014年9月版,第21页。

[4] Francis Fukuyama, Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy, New York: Farrar,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《环球财经》第9、10期
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