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朱锋:南海主权争议的新态势:大国战略竞争与小国利益博弈

——以南海“981”钻井平台冲突为例

更新时间:2015-12-01 10:09:24
作者: 朱锋  

   2014年5月2日爆发的中国和越南围绕着南海石油钻井平台“981”号的争议,让南海紧张局势进入了一个新的高潮。越南为了达到迫停,或者驱离“981号”正常作业的目的,截至6月7日,最多时出动63艘各类船只,冲闯中方警戒区和冲撞中方公务船累计达到了1416次。[1]同时,越南大造舆论攻势,反而污蔑指责中国出动119艘海警船只、军舰和辅助船只在“南海石油981号”周边“恐吓”越南船只。到2014年6月13日,越南船只撞击中国警戒船只的次数上升到了1547次。[2]对于越南在海上的挑衅行为,中国不得不采取必要的防范措施,不得不派遣公务船到现场保障作业的安全,来有效维护正常的生产作业秩序和航行安全。5月13日越南更是发生了暴民大规模袭击中国、中国台湾地区、新加坡、日本、韩国等在越南投资的外资企业的暴力事件,131家在越南投资的外资企业遭到破坏和洗劫,4名中国公民被残忍殴打致死或被暴乱造成的焚烧致死,300多名中国公民受伤。[3]此次中越南海冲突,不仅凸显了南海主权争议的尖锐性,更是将南海主权争议、资源争议、海域管辖权和外交争议,进一步上升为具有暴力性质的国家间对抗。此次事件已经清楚地表明,南海争议正在呈现一种典型的“双层博弈”模式:“大国战略竞争”加“小国利益博弈”。面对这样的发展趋势,中国的南海政策必须既坚持原则,又需及时调整、长远规划、有效应对。

   一、中越南海“981争议”是东亚区域安全总体变局的必然结果

   南海岛屿领土主权争议由来已久。时至今日之所以成为东亚区域安全的一大不稳定因素,其根源不是中国的维权行动,而是中国崛起引发的亚太权力结构的调整进程,使得原本中国和东盟部分国家的岛屿主权争端掺杂进了太多地缘战略和地缘政治因素。中国崛起正在改变亚太地区以往的权力均衡,针对中国的“权力再平衡”必然广泛而又深刻地发生。南海主权争议的激化,就是这一国际“再平衡”努力的一部分。[4]这必然使得南海主权争端国的政治、外交、安全、经济和战略估算发生着重大调整和变化,驱动着争端国所采取的争端行为正在出现变化。

   包括海洋领土争议和陆地领土争议在内的主权争议,是国际关系中引发国家间对抗的最重要因素之一。一国政府对领土争议的立场和政策选择,不仅涉及复杂的国内政治利益需求和经济利益评估,更会涉及煽动性的民族主义情绪和狂热的爱国主义热情。因而领土争端常常引发国家间关系的紧张、政治对立、甚至军事冲突。[5]但南海争议自1945年二战结束以来,并非是一个容易引发军事冲突的潜在爆炸点。二战结束以来的70年中,只有1974年1月的西沙海战、1988年的南海局部冲突和1995年的美济礁事件,才出现了小规模军事冲突的事实。究其原因,一是因为包括中国在内的南海争端方很长时间内从来都不是海军军事强国;二是东盟争端国与中国之间存在着巨大的实力对比差异;三是冷战后相当长的时间,中美战略关系较为稳定,南海地区曾一度是东亚进入后冷战时代最彻底的地区之一。美国关闭南海沿岸军事基地、俄罗斯放弃越南金兰湾军港以及中国与东盟关系的长足进展让南海局势在主权争议的同时保持了相对可控的状态。东盟争端国的南海政策长期以来保持了在主权争议与对华友好合作之间的明显平衡。南海主权争议虽然存在,但很少有人视为地区不稳定的主要因素。主要原因是中国的近海海军很少引人担忧。但今天,西方主流意见是,南海已经成为中国全力展示肌肉和“野心”的“权力场”[6]

   近10年来,中国军事力量的发展、特别是中国海军力量的迅速成长,促使美国、日本以及部分东盟国家担心中国有可能越来越在岛屿主权争议上采取强制举措;也越来越担心如果中国控制南海中的绝大部分岛屿,将有可能使得中国的军事力量迅速南移,进而有可能控制整个南海区域。这样的话,不仅美国舰队自二次世界大战结束以来已经享有69年的亚太空域与海域独霸的格局将被打破,也会使得中国因为在军事能力上掌控南海而让东南亚地区有可能“沦为”中国的“势力范围”。美国地缘战略学家罗伯特•卡普兰(Robert D. Kaplan)明确指出,中国力量发展所引起的战略性外溢,必然让中国将南海视为自己海军力量使用的最有可能的区域;中国与美国和东盟争夺南海,是东亚政治地理难以避免的宿命,因为这是整个西太平洋美军优势力量链条上“最薄弱的环节”。[7]

   冷战结束之后,美国曾经一度在东南亚关闭军事基地、撤销驻军以及弱化战略影响。其原因,一是因为东南亚局势趋于稳定,传统的越南、柬埔寨局势开始平息,东南亚的民主转型也在冷战后取得了较大进展。二是东盟作为次区域组织的团结与组织力量得到了明显发挥,东盟相继推出的“东盟区域安全论坛”、“东盟与东亚国家防长会议”、“东盟+1”、“东盟+3”、一直到“东盟+6”等“东盟方式”的发展,东盟已经成为东亚最为活跃的地区角色之一,东盟因此也被称为是全球最为成功的次区域组织。然而,随着中国的崛起和在东盟影响力的扩大,美国担心在东南亚的影响力受到来自中国的实质性削弱,美国更担心中国基于九段线的南海权益诉求,将决定性地使得中国能够实质性地把控南海这一亚太地区最为繁忙的战略水域。在美国的战略家看来,南海问题的走向不仅是中美力量较量的必然爆发点,也将成为美国是否能够看护自己的权力优势、中国是否将与美国争夺地区优势的试金石。[8]2010年7月,美国前国务卿希拉里在出席河内东盟地区论坛时,公开提出美国在南海也有“国家利益”,美国关注南海自由航行、商业开放和解决争议中的国际法原则。[9]希拉里的这一番讲话,是美国基于制衡中国的战略目标将南海争议视为美国亚太“再平衡”战略重要组成部分的开始。2011年7月希拉里在印尼发表讲话,提到美国支持“南海行为规则”基础上促成和平解决,并希望各方将自己在南海主权争议和海洋权益上的“话说清楚”。[10]2014年2月5日和4月3日,美国东亚事务助理国务卿丹尼尔•拉塞尔二度在美国国会听证会上就南海问题发言,直接批评中国的南海主权立场,指责中国是南海不稳定、甚至爆发军事冲突的“罪魁祸首”,并扬言美国将持续介入和保证南海问题的和平与符合国际法原则的解决进程。[11]美国干涉南海问题的另外一大原因是美国对于海洋领土争议背后根深蒂固的“法律主义”情结。2014年12月5日,美国国务院发表题为“海上的限制”专题报告,对中国的“九段线”立场提出了迄今为止最全的“美国版”的质疑和批评。[12]但国际司法仲裁和干预,只是解决领土争议的一种途径。在今天南海主权争议已经扩大为深刻的安全与战略利益竞争时,法律主义的弊端恰恰是,不管国际仲裁有什么样的结果,并不能实质性地带来海洋领土争议的自动降低和解决。更何况,联合国海洋法公约所附带的国际司法仲裁机制,无权就领土归属问题做出判决。

   美国的南海政策目前正在不断从“幕后”、走到“台前”,从“不介入”转向“介入”、从“不选边”走向公开“选边”。深度介入南海主权争议、为弱小的东盟南海主权声索国撑腰、进而达到削弱和限制中国南海主权权益与战略利益的空间,已经成为奥巴马政府“亚太再平衡战略”的重要组成部分之一。2014年5月23~29日,美国总统奥巴马访问亚洲四国,重要的内容之一,不仅是要在东海问题上为日本撑腰打气,也是要在南海问题上对菲律宾提供安全“再保证”。美国和菲律宾签署的轮转(deployment of rotation)使用菲律宾军事基地、扩大美军在菲律宾的存在,以及声称对菲律宾的盟国保护责任,这些做法,都是美国加紧插手南海事务的新事例。

   “九段线”始于1948年,1949年之后被历届中国政府确认和继承,是中国拥有南海岛屿主权、相关海域以及“九段线”之内历史权利而合法合理设置的。挑战和否定“九段线”,就是挑战和否定中国在南海部分岛屿和海域所享有的合法主权权益。“九段线”是历史的产物,南海各国只有尊重历史,东亚才能拥有和享有共同的未来。美国依仗自己的超级大国地位和实力,狭隘地解释联合国海洋法公约,力求通过否定中国的南海九段线来疏远中国和东盟国家之间的合作与感情,寻求迫使中国改变和放弃长期坚持的南海权益,稳定和增强美国在东南亚地区的战略存在。其深层次的原因,是美国全力警惕中国成为21世纪的海洋军事强国和海洋力量投送大国,防止中国有能力挑战美国二战后在亚太海洋领域主导性的空中和海上霸权。南海局势恶化的直接起因,表面上看是中国和菲律宾、中国和越南的南海岛屿主权之争,但说到底,其背后更为深远和复杂的因素,是中、美在南海地区的战略利益和政治影响力的竞争。

   东盟国家不仅是美国二战中从日本军国主义侵略者手中解放出来的地区,也是二战结束以来西太平洋一贯的美国“亚洲后院”。美国在东南亚具有广泛的外交、军事、经济和社会影响力。东南亚国家并不希望看到中美冲突,但却希望中美两大国在亚太地区能够相互牵制。东盟从战略利益出发,乐见中美两大国在东盟同时存在,并在一系列东盟关注的议题上,能够让中美两国相互制衡。2013年11月奥巴马政府宣布“重返亚太”(Pivoting Asia)战略,提出要确保21世纪继续是“美国世纪”,美国将继续是太平洋事务的领导者,明确将中国视为美国全球防务态势中最大的战略对手。美国21世纪的全球安全战略,是谋求全力在亚太制衡中国、而不是在中东和欧洲对付恐怖主义势力和俄罗斯。美国的这一战略调整,在大多数东盟国家中拥有广泛的市场。

   越南在“981”钻井平台问题上对中国的发难,和菲律宾在2013年3月30日正式向国际仲裁法庭提交诉讼案的行动几乎不谋而合。其背后,既有美国的支持、也有东盟整体上的同情。2014年5月2日中越之间围绕着“981”钻井平台的冲突一发生,美国国务院就将此事件定义是“中国挑衅”,美国的媒体不顾基本事实,对事件的报道都是中国将钻井平台放置到了“越南的专属经济区”,扩大中国出动军舰保护“981”钻井平台作业的所谓“军事威胁”。越南政府对美国这种公然“拉偏架”的行为当然心领神会,觉得越南闹得越凶、美国和日本的忙就会帮得越大。正因为如此,5月2日开始的中越围绕着中国钻井平台“南海石油981”海上作业发生的碰撞,并非只是简单的双边争议,而是有可能能够长期影响东亚区域安全与稳定的导火索。

   2014年5月15日,正在美国访问的中国总参谋长房峰辉在和美国参谋长联席会议主席邓普西的联合记者招待会上坚定地表示,中国“不惹事、也不怕事”。中国在南海的这口油井一定会打下去,而且“一定要打成”。自1991年中越关系正常化以来,两国关系还从来没有如此紧张和动荡。中美关系中的南海争议也没有从来没有像今天这样,直接进入了正面行动冲突和战略利益交锋的时刻。

   二、大国竞争给予了越南南海政策新的战略空间

西沙群岛和南沙群岛的主权争议有着本质性的不同。西沙群岛是中国的固有领土,不存在任何争议。[13]中国政府不断重申,西沙群岛和南沙群岛都是中国在南海的固有领土。西沙群岛长期处于中国政府的有效管辖之下,中国政府也不断呼吁越南和菲律宾从所占据的南沙群岛岛礁中撤走一切人员和设施。为了促进中越互利与友好合作、为降低主权争议创造合适的国内政治与社会支持,中国政府为发展中越关系做了大量工作。2011年10月11日,中越双方签署了《关于解决中越海上问题基本原则协议》,强调在合作、对话和相互尊重的基础上解决两国南海岛屿的主权争议。2013年9月,中越两国政府在河内举行了第四轮海上低敏感领域合作专家工作组磋商,就中越北部湾海域及岛屿环境管理合作研究、长江三角洲与红河三角洲全新世沉积演化对比研究项目深入交换意见。2013年10月,中国总理李克强访问越南,提议进一步深化中越“全面战略伙伴关系”,建立三个工作组提升两国关系的紧密度。中越两国的海上石油企业早在2008年就签署了合作协议。然而,越南政府还是在2014年5~7月的“981钻井平台事件”上采取如此激烈和蛮横的对抗行动。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《东北亚论坛》(长春)2015年2期
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