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陈国权 陈晓伟 孙韶阳:选择性执法、非法治化竞争与系统性腐败

更新时间:2015-12-01 00:09:56
作者: 陈国权   陈晓伟   孙韶阳  
缓和执法成本同社会效益之间的矛盾,保障经济增长。但值得注意的是,地方政府的选择性执法行为,并不能消除这些存在的矛盾,而只是矛盾之下的掩盖策略,虽可能获得眼前利益、表面收益,但透支的却是地方经济社会的长远利益。

   在个人层面,地方官员既是“公共人”,又是“经济人”,也是嵌入社会网络中的“社会人”。除了个人经济利益追求之外,地方官员选择性执法行为还受到官员晋升竞争、社会文化传统等因素驱使。在我国现有的官员晋升机制中,官员的升迁由上级政府进行考核和认定,而其业绩的主要体现便是官员带领地方经济发展取得的成果,政府的组织目标和官员的个人目标便是通过政府业绩与官员晋升的强相关实现相容。周黎安曾用“官员锦标赛”解释这种晋升机制下地方发展的一些非制度化现象[7],选择性执法便可以算作其中之一。地方官员在晋升竞争的驱动之下,不惜运用非规范化手段维持经济高速增长,执法过程中对规则的忽视、对法规的突破、对标准的降低等选择性执法行为也就屡见不鲜。此外,在中国传统社会主流儒家思想强调关系和谐性的思想文化影响下,关系与人情成为中国社会生活中的重要隐性规则,许多事情的开展都以亲密的私人关系为前提,“人情是中国人与他人进行交往、建立关系的主要依据和准则,它决定了中国人在与没有血缘联系的他人进行交往互动时所表现出的互惠互利的社会性交换行为以及在人际交往活动中的关系取向。”[8]政府官员作为社会人不仅要面临为亲情群体服务的义务,还需面对人情义务。当它在执法过程中发现与其具有亲情和人情关系的人会波及其中时,官员出于人情的主动考虑或被动的被人情裹挟,往往会“网开一面”“睁一只眼闭一只眼”,协助其逃避法律法规给予的责任和制裁,于官员而言便是选择性执法行为。

   因此,在制度环境的影响下,无论是出于维持地方经济增长的需要还是满足个人利益的需求,选择性执法成为了地方政府及其官员实现组织和个人目标的共同方式。选择性执法为市场中的企业主体寻求区别于其他企业的特殊利益提供了机会,为腐败提供了巨大的空间。可以说,“系统性”选择性执法与系统性腐败密切相关。尽管地方政府本身和官员个人都可能具有选择性执法的动机,但由于政府组织目标是寓于官员个人目标中表达和实现的,因此下文在提到选择性执法行为时,我们认为是地方官员的选择性执法行为。

  

三、选择性执法、政企交互与系统性腐败的发生机制

  

   选择性执法与系统性腐败之间是交互助推的关系,产生于政府经济建设和经济管理过程中的政企互动之中。官员具有选择性执法的动机,进而接受企业的贿赂才能构成腐败发生的完整链条。其中产生的腐败可以说是一种非法的社会交换,布劳的社会交换理论认为社会交换产生于吸引,交换双方共同面临为达到目标而选择途径的问题。在互动关系中,政府与企业的关系是不对等的,无论是社会规则下权力的对比,还是相对资源的分布,政府都处于占有更大力量的一方,控制着信息、权力、制度和地位[9]。在这种关系下,当企业为达到利益最大化目标需要与政府进行交换时,必须采取方法吸引政府,贿赂便是它们普遍采用的一种方式。杰瑞米·波普总结了贿赂的四种原因:获取稀缺利益、规避损失;利益本身不稀缺,但需要政府官员行使其自由裁量权后才能获得;不是为了具体利益,而是为了利益相关的服务;不让他人分享利益、给他人造成损失[10]。政府和市场主体的价值取向不同,政府产生选择性执法行为时的目的、方式不同,企业进行贿赂的原因不同,因而形成了不同的互动模式。腐败产生于偏离法治轨道的非良性政企互动模式之中,而系统性腐败则与形成非良性政企互动模式背后的制度性因素密切相关。制度为地方政府官员提供了“不得不”进行选择性执法的理由,而选择性执法为官员提供了谋利的契机,这样一来官员个人贪腐的目的就隐藏在政府的合理行为之下,使腐败难以察觉、难以根治。根据政府和企业不同的价值取向和行为动机,我们将基于选择性执法的政企互动模式分为“共赢模式”、“风险模式”、“保险模式”和“掠夺模式”四种,探讨不同逻辑下地方官员和企业是如何以政府执法权力为交易对象进行权钱交易的,并解释其中系统性腐败的发生机制。

   (一)共赢模式

   我国一直以来在“以经济建设为中心”、“效率优先”的发展战略下,地方政府逐渐成为承担经济建设责任的主体,与地方所辖企业形成利益共同体是地方政府获取更高经济效益的途径。魏昂德即提出“政府即厂商”[11],学界用地方法团化来描述地方政府与企业抱团的现象,“地方法团化是指……各级政府、政党与所辖企业形成的一个类似大企业的利益共同体”[12]。陈家建指出“中国的经济精英并没有以对政府产生政治压力来获得利益,而是与政府合作形成了法团化的组织结构”,而基层政府“在经济、政治、宗族、文化等联系下与地方社会形成共生关系”[13]。在此情形下,地方政府为实现快速的经济增长和有效的社会管理,往往选择所辖内部分企业形成利益共同体,在利益共同体中地方政府与企业自然倾向于互利互惠,当严格执行某项法律法规会对地方企业利益造成损害时,不可避免也会连带损害地方政府利益及地方利益。此时选择性执法便成为地方政府维护利益共同体的理性选择,因此一些纳税大户的违法违规行为就总是能得到地方政府的包庇。例如我国环境保护有关法律规定了企业的排污标准,污染超标的企业需引进治污设备和技术使污染降低到排放标准后方可排放。而在地方现实中,引进排污设备进行污染治理将提高生产成本,使该企业生产的产品在市场上失去价格优势、降低经济效益。这对利益共同体内的地方政府意味着经济绩效的损失和税收的减少,地方政府必然不愿损失当前区域利益,而会采用选择性执法,对污染企业的排污行为降低标准查处、选择性查处、甚至不予查处,以维护其利益共同体的当前“共同利益”。

   在这种情况下的地方政府选择性执法,对地方官员来说既能服务于地方的经济增长指标,取得经济绩效的同时也能提升执政绩效,能够在实现组织目标的同时实现个人目标;对属地企业来说,政府执法的低标准甚至有意纵容为企业获得更高额的经济利益提供了便利条件。可以说,这种政企互动模式下的选择性执法行为,形成了地方政府、官员、企业的“共赢”局面,而这种“共赢”是基于局部利益、短期利益之上的狭隘共赢,真正忽视的是全社会长期的福利提升,例如被地方官员纵容的污染企业,往往是在发生重大污染安全事故之后,才能得到一定程度的整治。在“共赢”逻辑之下,之于企业的外在层面上,与政府形成利益共同体的企业往往深谙政企关系之道,他们会做出努力以维护同政府的结盟关系,向政府官员给予贿赂便成为他们维护关系的重要方式;而在利益共同体之外的企业,也想千方百计寻求同政府结盟,因而也会争相向政府官员行贿,以期进入利益共同体,共享政府选择性执法所带来的优惠。但是,选择性执法之下的企业依然是违法主体,即使是政府有意“放水”,纵容企业偷税漏税、产污排污等,也改变不了企业违反相关法律法规的事实。违法事实使企业家增添了一份不安全感,促使企业积极向政府官员行贿以期通过权钱交易获得政府庇护的默契。对政府官员来说,企业的贿赂作为在其获得政绩的同时附加的经济利益,往往难以依靠自身的意志力和道德约束抵挡,并且官员会产生这是在谋求地方经济增长的“正当”行为过程中的附加利益,而非收受贿赂为企业谋利的想法,此时腐败就很容易发生了。

   “共赢”模式描述的是地方经济增长逻辑下地方官员的选择性执法行为及其腐败模式。从行为发生的方向来看,选择性执法和行贿分别都是政府官员和企业双向发生的主动行为;从政企关系的稳定性来看,由于利益共同体的存在,政府和企业建立起较为牢固的政企同盟关系,使得它成为较隐蔽而难以消除的腐败模式;从腐败内生的原因来看,以经济绩效作为衡量地方政绩和官员晋升最主要标准的考核制度,助长了系统性腐败的形成。

   (二)风险模式

   目前我国市场中企业存在违法行为的现象非常普遍,导致市场上形成了唯利是图、恶性竞争的环境,厂商偷税漏税、偷工减料、制假售假,甚至生产有毒害产品,对市场秩序和消费者的生命健康造成破坏和威胁。而这种不良竞争环境的形成与监管机构的执法不力有着密切关联。当个别企业在利欲熏心之下采取违法方式降低了生产经营成本从而获取更多经济利益时,深知自身违法行为的企业必然担心受到政府执法部门的查处。当地方政府执法过程中发现了企业违法行为并意欲对其进行惩处时,企业对政府官员进行贿赂以寻求免于惩处。即便政府还没有发现企业的违法行为,出于对自身违法行为受到查处的担忧,企业也可能主动向政府官员行贿,以获安全保障。政府官员若在利益诱惑下接受贿赂从而免于对违法企业的查处,便发生了选择性执法和腐败行为。违法企业获利而不受惩罚,则其他企业若不同样违法经营就会在市场竞争中处于劣势甚至不能生存,于是会迫使其他企业不得不相机而动,采取相似策略。为了获得政府官员“选择性执法”而不予查处的特权,企业便积极向官员行贿,以权钱交易的方式获得对企业违法行为的纵容。而受贿官员收贿而得不到惩处,其他执法者也会随之采取相似策略。最终“参与主体的个别理性汇聚成行业整体的非理性”[14],即企业普遍违法竞争,并导致相关政府执法部门出现系统性腐败。

   在这种情况下,参与交易的企业和政府官员双方都要承担一定风险的。对企业来说,在既有违法事实的前提下,向政府官员行贿并不能保证一定会免于查处,或者一时不被查处并不能保证将来也不被查处,企业面临着即使付出贿金也要受到惩罚的风险;对政府官员来说,滥用执法权力、以权谋私本身也是违法行为,随着法制的渐趋完善和监督的严格趋向,地方官员选择性执法、收受贿金也承担着被纪检监察部门查处的风险。因此将此类基于选择性执法的政企互动和腐败模式称之为“风险模式”,参与双方都承担一定的风险,但也获得高风险之下的高收益,对企业来说是违法经营获得的超额利润,对官员来说是权钱交易所得的非法收入。“风险模式”是政企交易腐败中最常见的形式,其行为向度是由企业行贿到地方官员选择性执法单向进行的,起因于企业对其违法事实的掩盖意图以及政府官员的个人寻利,在产生腐败现象的同时,也扰乱市场竞争秩序、危害消费者的合法权益。

   (三)保险模式

新经济史学派的代表人物诺斯提出用制度来解释经济变迁,而制度的建构则源于人们面对不确定性而做出的反应。我国的经济社会转型置于制度变迁的过程之中,一方面由于制度自身的功能缺陷,另一方面出于适应外部环境变化的需要,制度的不确定性已成为常态[15]。在转型期的市场环境中,这种不确定性可以表现为政治不确定性和行政管理的不确定性[16],例如产权问题就是其中之一。诺思指出有效率的产权结构是经济活力的源泉,而我国处于社会市场经济剧烈转型时期,市场中的产权虽正日渐明晰,但仍存在许多模糊之处。产权的模糊一方面会导致市场机制的扭曲,另一方面使企业家普遍缺乏安全感,政策的些许变化都可能给企业带来经济上的损失甚至制裁,特别是在激烈的市场竞争中,获得成功的途径往往是在合法与非法之间的灰色地带中求新求变,而今日处于“灰色地带”的做法,可能在明天就被界定为违法行为。这种源于制度风险的不安全感无法通过正当的途径消除,使得企业家急于寻求一种保护承诺,以防在制度环境发生变化时免受损失。此时地方政府便是能够提供保护承诺的重要途径。企业家通过行贿等非正式途径获得政府官员庇护的承诺,以对冲制度不确定性带来的风险,降低不安全感。政府官员接受企业的贿赂,并承诺当政策发生变化影响到企业利益时,政府将免于对该企业的执法,(点击此处阅读下一页)


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