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黄家亮:基层社会治理转型与新型乡村共同体的构建

——我国农村社区建设的实践与反思(2003-2014)

更新时间:2015-11-30 09:54:16
作者: 黄家亮  
命名江苏省海门市、江苏省张家港市,浙江省嘉兴市南湖区、浙江省平湖市,山东省诸城市、山东省青岛市黄岛区,甘肃省阿克塞哈萨克族自治县等7个县(市、区)为首批“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。2010年10月,在党的十七届五中全会提出了“加强农村基础设施建设和公共服务”、“强化城乡社区自治和服务功能”的新要求,要求城乡社区在加强和创新基层社会管理过程中发挥重要作用。2011年12月20日,国务院办公厅公布的《社区服务体系建设规划(2011-2015年)》中,将“农村社区服务试点工作有序推进”作为“十二五”期间我国社区服务体系的重要发展目标。党的十八大以来,我国农村社区建设更多地被纳入到城乡一体化的总体战略部署之中,“城乡社区”、“农村、城市社区”等概念频繁出现在官方话语之中。党的十八大关于农村社区建设的表述有“加强基层社会管理和服务体系建设,增强城乡社区服务功能”、“强化农村、城市社区党组织建设”、“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,关于农村社区建设的表述是“统筹城乡基础设施建设和社区建设,推进城乡基本公共服务均等化”。

   从以上梳理来看,我国农村社区建设的内涵是不断丰富的,农村社区建设的实践也是逐渐推开的。

   二、我国农村社区建设的主要模式

   当前,我国农村社区建设还处于探索阶段,各种模式还没有完全定型,而且从不同角度可以做不同的归纳,如从农村社区体制改革角度,可分为村落自组织型、村企主导型、联村建社型等模式,从政府和社区之间权能关系的角度,可分为行政主导型、合作型和自治性模式。(18)本文主要按照社区的形成过程和总体形态,将农村社区建设划分为“一村一社区”、“多村一社区”、“一村多社区”和“集中建社区”四种模式。

   (一)“一村一社区”模式

   所谓“一村一社区”,是指以现有的行政村为单位设置农村社区,一个行政村建一个农村社区,在村里设立社区综合服务中心,有的还在村民小组或自然村建立了服务站或代办点,在不改变村民自治架构的情况下建立健全农村社区管理和服务体系。目前,全国绝大多数地区都是采用这种模式。据统计,全国有226个实验县市区实行了“一村一社区”的建置,占实验县市区总数的76.09%。其中,最为典型的是四川省宜宾市的探索。(19)

   这一模式之所以被全国多数实验县市区所采用,在于其具有以下四方面的优势:第一,不增加管理层和管理成本。由于服务中心建在村委会层面上,人员配备和使用与村干部相结合,这样一来,农村社区和村委会都是一个班子、一套人马,变化的只是服务的内容、方式、形式等。第二,避免农村社区和村委会两张皮,顺理成章地理顺了农村社区和村委会之间的关系。如果在村委会之外另设农村社区,就容易出现各吹各的号、各唱各的调、各说各的重要,有资源时相互争夺、遇到问题时相互推诿的局面。第三,便于广大村民的认同和接受。经过多年的运行,村委会体制已经深入人心,被普遍认同和接受了,村民遇到事情都习惯于找村委会。如果在村委会之外,又建立一套社区系统,不符合老百姓的行为习惯。第四,直接以行政村为单位建立社区,便于农村社区范围的划分和具体操作。

   同时,“一村一社区”模式也存在弊端:第一,自然村落过多的村难以选定村域中心。在高原、丘陵、山区地区,往往一个行政村管辖几个自然村,而且自然村落之间距离较远,如果采取“一村一社区”模式设置,就会给农村社区开展各项服务活动带来难度。(20)第二,对于一些常住人口较少、资源匮乏的“空心村”。每个村建一个社区综合服务中心,资源利用率会大打折扣,甚至会形成资源浪费。

   (二)“多村一社区”模式

   “多村一社区”模式按照地域相近、规模适度、有利于集约配置公共资源的原则,把两个或两个以上的建制村规划为一个社区,在社区层面设立协调议事机构。每个社区确定一个中心村,在中心村设立社区服务中心,为社区范围内各村村民提供服务。社区服务中心只是服务机构,与行政村没有隶属关系,也不干预村里工作。在这种模式下,农村社区是外在于各个行政村的,其与村、户的关系结构是“农村社区—村委会—农户”。目前,全国共有45个县市区实行“多村一社区”,占实验单位总数的15.15%。其中,山东诸城市是在全国率先探索“多村一社区”模式的地区。

   “多村一社区”模式的特点是社区服务中心的服务半径超出了单个行政村,一般掌握在2~3公里、涵盖5~6个左右的村、辐射1500~2000户居民。这样做,目的是较好地整合村镇资源,克服服务半径过大导致服务水平低下或服务半径过小导致公共服务成本过高、最终难以长久运行的问题。其优势在于财力投入少而集中,政府的公共产品和服务供给相对集中,可以避免资源分散和重复建设,从而提高资源的有效利用率。

   在实践过程中,这种模式也存在一些明显的弊端。这主要体现在:第一,社区服务中心容易演化为乡镇街道的派出机构,相当于又增加了一级行政组织和一道管理层,形成了“乡镇街道—农村社区—村委会”的管理格局。而且,这种模式还很有可能成为乡镇街道体制改革分流乡镇机关工作人员回流的一个渠道。过去,乡镇街道的“七站八所”变成了今天农村社区的“一厅八站”(综合服务大厅,医疗卫生、社区警务、灾害应急、社区环卫、文化体育、计划生育、社会保障、社区志愿者服务站室),增加了管理成本。第二,弱化了村委会的功能和权威。这种农村社区建立后,政府的公共服务资源不再向村一级倾斜,而多集中在社区层面,村委会的职能和威信等受到削弱,更难得到本村村民的拥护。(21)

   (三)“一村多社区”模式

   “一村多社区”是在自然农村的基础上建立社区,即将一个行政村下属的多个自然农村分别建成一个社区,不改变与行政村之间的关系,主要依靠社区内的志愿群体开展社区建设。在这种模式下,农村社区是村委会之下的一个组织单元,其组织架构是“村委会—农村社区—农户”。目前,全国共有21个实验县市区实行这种模式,占实验单位总数的7.07%。

   湖北省秭归县杨林桥镇是较早探索这一模式的地区。这种模式将共同体理念引入到乡村治理中,并以社区体制重新构造农村微观组织体系,对于构建乡村自我整合机制具有重要启示性意义。(22)其优势在于:第一,发挥民间力量参与公共事务,通过建立村落社区组织,开展村落社区公益事业服务,发展村落社区卫生,繁荣村落社区文化,美化村落社区环境,调解村落社区民间纠纷,倡导村落社区互助精神,树立村落社区良好社会风气,建立良好的人际关系,有利于提高社区居民民主决策、民主管理、民主监督的自治能力;第二,社区范围较小,而且社区成员之间具有相同的风俗习惯、相似的价值观念、千丝万缕的利益联系以及天然的亲密关系和频繁的互动,有利于形成真正的社会生活共同体。

   同样,该模式也存在一定的局限性。这主要表现为:第一,有限的公共资源要分散到各个小型社区,不利于资源的有效整合,难以建起具有一定规模和体系的服务设施;第二,过于依赖“五老”(老党员、老干部、老劳模、老教师、老复员军人)的奉献精神,难以具有持续性;第三,社区理事会不是独立的法人单位,行动能力有限,同时由于社区规模太小,无法提供真正有质量的公共服务。

   (四)“集中建社区”模式

   “集中建社区”模式,又可称为“集聚型社区”模式,通过把分散居住的农村集中到新规划建立的居民小区中,并在此基础上设立“社区”。在城近郊区、乡镇驻地,以及一些经济发达、城乡一体化程度高的地区,这种模式比较普遍。江苏省宿迁市是比较早探索这种模式的地区。近年来,不少地方都通过类似的方式建立新的社区将农民集中起来居住,如成都的“拆院并院”模式、天津华明镇的“宅基地换房”模式、浙江嘉兴的“两分两换”模式。(23)

   尽管各地方政府推行这一模式主要是为了在“十八亿耕地红线”这一严格约束之下,用农民宅基地置换出更多的建设用地指标,但其对提高农村社区的公共服务水平是有帮助的。因为长期以来,不少地方农民居住分散,导致路网、水网等公共基础设施缺乏统一规划,占地、投入较多,农村环境污染较为严重,村内公共设施严重不配套等,虽然各级财政投入了大量资金,但效益难以体现。而且,对于解决“空心村”的公共服务难题,这一模式也有显著的效果。

   这一模式的局限性也同样比较明显,这主要体现为:第一,在不少地方的实践中,这种“集中建社区”演变为“赶农民上楼”,不少农民有“被社区化”的感觉,如有些农民习惯了自由、散居的居住和生活方式,而对单元楼式的集居方式不习惯、甚至有排斥心理。第二,不少地方仅仅将农民集中起来居住,而没有提供相应的工作机会和生活保障,使得农民的生活成本大大提高了,甚至要走很远的路程回原村从事农业生产;第三,相对于以前的村落模式,在这种新的社区中,居民之间缺乏情感交流和共同体认同。此外,不少农村因在“转居”过程中,集体资产没有处理好,会形成错综复杂的利益冲突。(24)

   总之,我国的农民社区还处于起步阶段,各种模式都还不成熟,但有一点是明确的,那就是每一种模式都各有利弊。各地区在开展农村社区建设过程中,一定要根据本地人口结构、风俗文化、服务半径,以及产业发展特点等因素,因地制宜,探索符合本地特色、能够最有效实现公共产品供给的模式。

   三、发达地区农村社区治理体制创新的主要经验

   我国地域辽阔,各地区发展水平很不一致,这对农村社区建设的顶层设计来说是一个很大的挑战。但总体来说,经济发达地区在农村社区建设方面也走在前列,它们遇到的问题很有可能也是其它地区将要遇到的问题,它们的经验也能够给其它地区提供有益的借鉴。本文以笔者所在学术团队系统调研过的广东省佛山市南海区和广东省中山市为例,总结发达地区农村社区建设方面的经验。

   (一)构建“分工合理、权责明确、多元共治”的农村社区治理体系

   社区治理体制是社区建设的总体构架,南海和中山在农村社区建设过程中,都特别注重构建“分工合理、权责明确、多元共治”的社区治理体制。所谓“分工合理、权责明确”,是指社区各主要组织要有合理的职能分工、各个主体要有明确的权力和责任划分;所谓“多元共治”,是指社区各主体要相互合作、相互补充、扬长避短,共同完成公共事务治理。如广东省佛山市南海区以社区为平台,以社工为核心,以社会组织为抓手,按照“回归自治”、“协同共治”、“社区善治”的思路,构建其多元主体通力合作的社区复合治理体系。其突出特点是“政经分离”和“四位一体”。

所谓“政经分离”,是指把村(居)的自治职能与集体经济管理职能相分离。(25)所谓“四位一体”是指社区党组织、居委会、集体经济组织(经联社)、社会组织等社区四大组织权责明确、相互配合,共同管理社区公共事务。社区党组织负责对社区自治组织和经济组织的人选推荐、绩效考评、联席会议召集主持、财务审批、集体资产监管等重大事项,发挥统揽全局的作用。社区居委会则专注于自治事务,其基本职责是组织社区公共服务、进行社会管理、协助行政、帮助村(居)民自治,不再直接参与集体经济组织的经营活动。集体经济组织的职责是民主制订集体资产经营方案,按照集体资产管理交易平台运作的有关规定,落实经营方案民主管理程序、组织监督本级集体资产经营收益等经济管理事项,其领导成员由具有选举资格的股东选举产生。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会建设》(京)2014年1期
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