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白轲 王可任:“双规”合宪吗?

更新时间:2015-11-28 23:57:11
作者: 白轲 (进入专栏)   王可任  

   【按语】如何认识“双规” ?怎样看待“双规”与宪法、法律之间的关系?以 及如何检视“双规”实际运行中存在的相关有争议的问题?等等。针对这一系列问题,本文提供了一个研究视角,在执政党和政府分权视角 的框架下,重点研究“双规”制度的合宪性及使 之趋于完善的可能性以供众方家评点。

   白轲(Larry C.Backer),W.Richard and Mary Eshelman 学者,美国宾州州立大学法学院教授、国际关系学院教授;

   王可任, 翻译者,美国宾州州立大学人文系博士研究生;

   邵六益,校对者,北京大学法学院博士研究生。

  

   引言

   作为一项由行政机关采取的司法外拘留行 为,双规制度由党内部机关执行;双规也引出了对党与国家的关系、中国宪政本质这样的重 大问题的讨论。在这些讨论中涉及两个基本问题,第一,双规的合宪性问题,即中国当前所 走的宪政道路是否与正在形成的世界普遍认可的宪政合法性理念(global notions of constitutional legitimacy)相符合?第二,双规的实施如何与宪 政秩序相兼容?可以从中看出中国的规范性原则是如何限制和规范重要政治机构的行为的。

   本文以分析党国宪政体制下的双规为切入点, 试图构建理解中国宪政模式的形式与特色的研究进路。第二节首先从内部视角描述双规,接着介 绍双规所面临的违宪性批评,并按照传统的方法 从宪法层面寻求其合法性。第三节将以双规为切 入来讨论中国宪政理论。笔者认为,如果不考虑中国共产党的地位和正当性而仅仅按照传统的方 式,论证双规的合法性将十分困难。

   双规可以在 中国宪政框架内找到其合法性依据,这个结论必 须要对中国宪政有深入、系统的分析,这就要理解中国共产党的宪政地位,理解马列主义、毛泽 东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为中国宪政所奠定的基础。在这个意义上,双规 是中国共产党履行其党章规定之义务的必须,并且最终也会符合宪法和法律的规定。

   在正确地认识双规的合法性之后,我们可以摆脱从中国宪政体系本身是否合法来判断双规是否合法的假命题,从而进一步思考如何改善双 规,使其作为反映中国宪政原则的党内纪律得以 执行,而不仅仅限于政府部门或司法部门的管辖 范围。以上是第四节的目标,这一部分将从双规的结构和执行上所体现的中国共产党宪政义务入 手。正确地理解双规将是真正理解中国宪政体系 的进路。

  

   全语境和合法性理论之下的双规

   在研究中国的国家制度时,执政党与国家 机器的关系格外引人注目。前面我们提到,尽管中国共产党不享有宪法上的地位,但是它确实 独立于国家政权及其机构。实际上,宪法设 定了国家机关的权能,并指出其必须接受中国共产党的领导。这是理解宪法框架下国家机构 宪法忠诚度(constitutional fidelity )的基础。

   中国共产党在中国宪法框架中的领导地位对中国 的宪政建设具有多方面的重要影响,但相关研 究不足,尤其是执政党与宪法框架下政府机构 之间的关系问题。中国共产党在此种体制内的自治性,或者这种自治性与经由宪法发展的体系之 间的关联程度,都是理解国家的政治和行政分权 的重要目标。

   在分析中国共产党的宪政地位时,因鲜有可 供参照的制度先例而难以在西方引起共鸣,很少有人关注中国共产党约束党员的纪律规范制度。 中国共产党的组织纪律与西方政党的内部规则, 或宗教团体(伊斯兰教除外)的成员制度有着明 显不同。由于中共党员负有维护国家政治体制的职责,并拥有政治领导组织成员所享有的权力, 党员纪律就成为一项引人注目的重要政治议题。 它与中国共产党以“以身作则”为首要原则密切 相关,同时也影响着党在中国宪政体系下维护 其领导地位机制的正当性。

   但由于党员同时也在国家机构中担任公职,所以党纪就与政府运行有 着重要联系。这就牵涉国家机构和法律,尤其是 党的纪律调查所针对的行为通常也是违反国家法 律的行为。但是倘若司法诉讼程序与党内违纪审查程序一一个以党的纯洁性为中心,一个以政府的行政角色为中心一提供给个人保护措施不同,二者应如何协调呢?

   本节以对双规的制度背景描述为切入点,以便为读者提供一个宏观的认识:什么是双规、双规是如何产生的、双规由谁执行、双规调查的程序性框架,以及案件在不同政府部门与纪律检查部门之间如何移交。然后分析双规实践的文献,探讨双规及其正当性问题。最后分析双规执行中 的问题,尤其是地方官员未能遵循正式规定及其带来的影响。

  

   双规制度

   双规到底是什么?回答这个问题首先需要对理论及官方表达进行提炼。2—般来说,双规通常被认为是中国共产党适用内部规则对其成员实 施惩戒的特殊程序,因1989年对海南省原省长 梁湘以权谋私案的调查而为社会广泛所知。由于 梁当时担任海南省省长一职,中纪委与监察部组 织了一个特别调查小组。调查进行得并不顺利,因为一个关键证人拒绝透露有用信息,而且其监 禁期即将届满。很明显,为了避免潜在的法律制 裁,该关键证人将会与嫌疑犯串通作出一致供述 以破坏调查。在这种情况下,监察部部长尉健行责成调查小组继续拘留关键证人,直至获取关键信息

   在后来的监察部内部会议上,这个程序被作 为“指定时间和指定地点”规则而制度化。20世 纪90年代,中国共产党纪律规则吸收了这条规则, 成为现在被普遍理解的双规。这一术语本身是《中 国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中“规 定时间”和“规定地点”的简称。双规作为一个 官员纪律程序,与“两指”机制形成了对比:双 规仅仅适用于中共党员,而对于在政府或国企中 工作的非中共党员来说,当他们违反行政纪律时, 将会受“两指”的约束;双规是中国共产党的 内部纪律,“两指”则由《行政监察法》授权并 经全国人大审查通过,监察部负责执行该项规则 和《行政监察法》。

   所以,从理论上来说,双规 更像一个组织内部的审计规则,而“两指”则是 适用于整个社会的公共规则。尽管双规和“两指”是基于不同权力的不同系统,但现实生活中彼此 的界限却非常模糊。

   产生这种模糊性的原因在于,现实中监察部 和中纪委是“两块牌子,一套人马”。1994年2 月17日,根据中国共产党中央、国务院的决定,监察部与中纪委合署办公,监察部仍然是国务院 的一个机构,中纪委仍然隶属于中国共产党中央,各级监察部负责人兼任纪委副书记。二者在运行中是一个整体,很多案件的调查由中纪委主导。 这种分工协作在2012年得到加强。

   2013年9月, 由中央纪委和国家监察部共同运作的反腐网站正 式开通,有效地整合了两家机构的运行。现有的 公民对党员干部和政府官员的反腐举报方式包括 到访、信访、电话、网络四种。

   由于大部分政府官员也是中共党员,这样的 安排被认为是合理可行的,结果却扩大了两个机构的管辖权限。合并后,党员无论是违反了党纪 还是行政法规,都会受到中纪委的调查。所以, 双规不仅针对党内违纪行为,也针对党员基于 其行政职务而实施的违法行为。双规通常被认 为是应对官员违纪,尤其是腐败的有效方式,但也可以被视为惩罚具有政治高位之个人的恰 当手段。此乃千真万确,即便双规的合宪性因 此遭到质疑。

   中纪委负责接收投诉、立案、组织调查和作 出处罚决定,其功能类似于公安机关与检察机关的结合。作为党内反腐的主要机构,中纪委直接隶属于中央委员会;地方性的纪律监察委员会在 同级党组织与上一级纪律监察委员会的双重领导 下工作。纪律监察委员会的任期与同级党委相同,实际上,纪律监察委员会的书记同时担任同级党 委常委。

   在中国共产党的最高领导层中,自中纪委重 建以来,五位中纪委书记中的四位曾担任政治局常委。中纪委在中国共产党组织架构中的正式地 位表明了其在中国共产党高层组织中的重要性。 在省一级中,其组织情况大致如下:

   双规在中国法律体系中的地位,及其法律外 的政治与宪政含义,为我们提供了一个研究中国宪政体系下的法律、法律程序、国家、党组织之 间关系的平台。如果双规真的存在于法律之外, 那么它的正当性与实施路径便会受到人大系统构 建的法律体系的质疑。西方社会和内部批评人士认为,法律体系所提供的正当性非常重要。

   但即便双规超越了全国人大和宪法创制的司 法程序和规则系统,是否有可能在法律框架之内来思考双规?更确切地说,如果法律性可以从宪 法之外寻求资源,那么这些资源是否可以为理解 中国宪政模式下双规的规范基础提供可能?宪法 权威及其民主制度也可以从党章中寻求资源。诉诸党章的前提,是承认党章本身构成了中国宪政 结构的一个部分。

   如此,对双规的理解就不能忽 视这个宪政结构。换句话说,这种理解必须是基 于中国宪政体系形成中党章与宪法的关系,基于双重宪法行为,而非单一文本的理解:一个是国 家机关的形成基础,另个则是超国家政治机构 的宪法。在这样的背景下,双规及其适用则具备 了显著不同的特点。

  

   双规及其合法性问题

   双规引发了很多涉及党政关系、主权组织方 式之类的宪法问题。这些法律争议产生的背景,往往涉及党员干部的腐败行为以及中国宪政秩序 中的手段正当性问题。”但是从本质上而言,双规提出了一个关于宪政秩序的问题:双规可能是必要的,但是其执行的技术和权力无法从界定国 家权力手段(的文本)中找到出处,而只能从界定中国共产党权力的文件中发现。

   那么双规在宪 法机构及其约束之外就意味着双规是违宪或者非 法的吗?或者我们应该说宪法本身并没有容纳中 国宪政制度的全部内容?本节将分析这个问题上的讨论,先对西方进路做一个简单的分析,然后 分析更为细致的中国学者的讨论。

   1.双规合法性的西方理论

   对于西方研究者来说,由于缺乏类似的纪律 机制作为类比,党纪机制的合法性就如同中国共产党本身的角色一般,难以被恰当理解。党纪的 实施流程也与西方政治的核心机制截然不同。一 个典型的例子就是西方媒体对双规调查的报道与 中国共产党官方对这些报道的态度之间的差别。

   对于外国媒体的这些报道,中国共产党除了 承认双规的使用外,不对其作任何实质性的评论或回应。—方面,西方怀疑以“违反党纪”为 由进行的双规存在专断和权力滥用的情形,进而干扰国家司法执行法律;另一方面,有一种政 治批判的矛头直指中国共产党领导地位,而这种 独立于国家的刑事诉讼程序的内部纪律手段是确 保中国共产党地位的重要手段。争论的焦点集中在腐败问题上。腐败既是政治问题也是犯罪问题。

   西方的理解障碍在于难以将腐败中固有的政 治因素从犯罪行为中抽离出来。这与西方宪政 理论上的分权理论有关,他们认为即便在一个国家机关内部,也要对政治权力和政府权力进行划 分。但是中国的政治与行政分权,使得中国共产 党政治权力视角下的腐败与国家行政机关视角下 滥用职权导致的经济腐败,有着很大的差别。

因此,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:川先生
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文章来源:《中国法律评论》2015年1第4期
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