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白轲 王可任:“双规”合宪吗?

更新时间:2015-11-28 23:57:11
作者: 白轲 (进入专栏)   王可任  
这种不成文宪法是由重要的成文文本,以及 核心成文文本中不成文的核心原则所共同构成。 这些根本性文本包括了宪法和党章,核心原则来自于宪法序言、党章总纲,包括马克思列宁主义、 毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想, 所有这些构成了共和国整全的宪法。

   每个文本和 原则单独来看,都集中描述了这部宪法的一个方 面的重要内容:宪法侧重于国家行政机关的组织及其与人民的直接关系;党章为国家政治机器通 过党组织来运行提供了基本框架;政治原则划定 了中国共产党与行政机关之间的权力框架,并确 定了各自的职权范围。

   按照这样的进路去理解,中国共产党和双规 之下的纪律体系便有了完全不同的特征,讨论的焦点就从宪法外的双规和中国共产党本身是否正 当,转移到它们各自的责任与中国宪政体系之基 础的规范之间的一致性问题上来。双规的确是宪 法之外的,因为宪法仅仅关注国家机器本身及其与人民的关系;但是双规制度符合党的路线对其 职权的描述,这些原则必须要被考虑进来,(因为) 宪法就是在这样的原则之上建立起来的。

   如果正当性问题变得不相关了,那么分析就会转到双规 与划定中国共产党组织运作的宪政原则之间的一 致性问题上来,而且像其他宪政国家讨论政府系 统及其纪律机制那样,可以从宪法原则与执行效力的关系这点来切入。无论使用邓小平理论还是 西方的宪政理论,这都是自然会得出的结果。

   为了理解双规制度、宪法、中国宪政体制之 间的关联,我们有必要回到前面所谈到的第一个 宪政原则。并非要进行漫长迂腐的历史回顾,而 是为了提炼和应用那些对当今中国宪政模式以及对中国分权学说仍极具影响力的宪政原则。同时 将有助于说明,这一代学人可能很难理解中国当 前的宪政框架的特色,因为他们忽视对中国宪政 模式的组织框架的理解。

   我们的论述可以从邓小平于1980年8月30日在中国共产党中央政治局扩大会议上的讲话 《论党和国家领导制度的改革》开始。这篇讲话 看似是邓小平在讨论国务院领导制度的改革,实际上却以此引出对党和国家关系、宪法与更高的 宪政原则之间关系的探讨,所有这些描述了中国 党国宪政体系的实现途径。在这篇讲话中,邓小 平提到了 1980年前党和国家的四个根本问题:

   (1)权力过分集中,妨碍了社会主义民主制度和党的民主集中制的实行;

   ( 2 )党员干部同志兼职、 副职过多导致官僚主义和形式主义;

   (3 )党政责 任不分;

   (4)未能实现党内领导干部的退休制度, 这需要老同志有更大的决心,将一些工作让给年轻 同志,老同志当好参谋、支持他们的工作。

   为了实现社会主义国家的核心目标,邓小平 认为很有必要区分国家的行政职能与党的领导职能。这种区分并非要在国家与党之间建立上下等 级关系、赋予宪法特殊地位以凌驾于中国共产党。 恰恰相反,这一分权的目的在于确立权能分离的中 国宪政体制。这一点从邓小平关于宪法的修订以及纪律检查委员会的发展中可以看出。

   对于宪法,邓小平关注的是国家行政职能、政府构建以及人民在这些机构中的地位之间的关系,人民的参与 被理解为通过宪法规定的国家机构来实现。但是,这些国家机构应当被理解为行政机构,而非 宪政体系的全部。

   行政机关与政治机关的分离从邓小平的讲 话中可以看出,他强调中国宪政模式的根本特征在于分权一不是立法、行政与司法的分权,而是本文试图阐明的以国务院为代表的行政机构与 以中国共产党中央委员会为代表的政治机构的分 权。

   “真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范 围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、 决定和发布文件,不再由党中央和地方各级党委 发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的,政府工作加强了,党的领导也加强。

   因此,邓小平这篇讲话没有建议在宪法之上建立国家机构,通过关键性组织条款来规范和约 束中国共产党实施领导权,也没有建议通过内部 机制对中国共产党的组织工作和运作施加限制。 邓小平明白“改革党和国家的领导制度,不是要 削弱党的领导,涣散党的纪律,而是为了坚持和 加强党的领导,坚持和加强党的纪律。”

   基于 这一意图,邓小平将党的权力置于其组织和纪律 之上,这符合党国体系的内在逻辑一这是党的 事务,而非国家的事务,因此也就超出了宪法的 范畴。所以说,邓小平的理论是建立在政治权力和行政权力二分基础上的,是行使政府最高权力的国务院与中国共产党最高权力机关的中央委 员会之间的分权。每一个权力体都按照自身内在 逻辑运作自成体系,都代表了人民主权的整体。

   这一点从邓小平于1979年在党的理论务虚 工作会议上所作的那篇著名的《坚持四项基本原 则》中体现得更为明显。在国家行政领域,我 们依靠宪法和其他法律;在政治领域,我们依靠拥有自身治理体系的社会主义民主制度。两个领 域都遵从同一套不可违背的宪政原则,但行政机 关和政治机关都可以建立相对独立的运行系统。要理解这一点,掌握四项基本原则的后三项极为 关键,即坚持无产阶级专政,坚持中国共产党领 导和坚持马克思列宁主义、毛泽东思想。

   其中, 第二项和第三项原则表明社会主义民主的问题只有在党和国家分权的语境下才能被合理地理解。 对邓小平来说,中国民主制度和政治权力代表的 直接路线的核心在于群众与中国共产党的联系, 而非人民与政府的联系。具体而言,党和群众的关系反映了党的领导是政治领导,为国家机关提 出政治方向,国家机关在中国共产党的政治领导 下履行行政职能。最后一项基本原则表明:中国 共产党的政治责任与政权正当性要求党不断发展和推动中国特色的共产主义(社会主义)。

   邓小平理论为构建中国宪政体系提供了一个 有益开端,这也已经被写入宪法与党章之中。这一宪政体系的建设需要将理论与中国实情结合起来, 并且需要避免僵化思想、不走“老路”。但这 要建立在无产阶级专政和坚持党的领导之上, 这些宪政原则与西方通过宪法来规范人民主权在 政府机构之间的分权观念,没有交集。

   深入理解和运用邓小平理论的精髓将有利于 我们把握中国宪政体制的普适性,中国在宪法统治之下,但是这部宪法不是人大制定的国家宪法否认这一点实质上等于忽视了中国式分权的实际 情况。后革命时代的中国在很长时期内否认宪法 规定了所有权力组织的观点,而是认为宪法仅仅规范了国家的行政权力,并为来源于人民的行政 权力之外的权力提供了可能。

   在西方国家,一 国人民所享有的全部主权是通过单一宪法文本来组织的,并在政府的三个分支领域内进行分配以 使权力的行使符合执政理念。中国基本的权力分 配是不同的:行政权能与政治权能分立,并建立 相应的机构以实施各自的管理。两个系统按照各自的宪法章程运作,并在马克思列宁主义、毛泽 东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观的指导之下实施。因此,将宪法视 为中国宪政制度的全部就是对中国宪政的误读。

   正当性的基础不在于宪法,而是党章;双规 不以宪法条文为根据,也不受制于要求对所有公民实施行政管理的法律规定的约束,但这丝毫没 有影响双规的宪政合法性。双规制度作为宪法之 外的必要制度,与中国共产党自身超越宪法的宪 政地位相似,宪法对政府的行政责任及其与全体中国公民的责任之间的关系作出规定。简单地认 为双规是宪法之外的,其实是未能理解中国宪政 体系的范围。双规可能是超超越了宪法规定的政 府职能,但是却落入了中国宪政秩序的总体框架之中。

   双规的正当性在于元宪政原则(meta- constitutional),这一点在中国共产党及其行为中体现得最为明显。中国宪政体系有两个核心前提:

   第一,宪法没有为政党行为规则提供法律基 础,因为政党行为并不是宪法之下的国家权力的 运作,内部纪律程序属于这里所说的政党行为;

   第二,中国共产党需要严格遵守其路线,这些路线包括了一些作为宪法之基础的政治原则。

   但是, 我们应该从何处去寻找这些限制性原则呢?答案 就是可见于党章和宪法中的马列主义、毛泽东思 想、邓小平理论以及“三个代表”中的那些超宪 政原则。因为这些宪政原则在宪法的解释中同 等适用,所以行政性拘留和中国共产党的拘留规则开始协调起来。

   但是它们各自的权力来源不同, 行政系统来自宪法,党的系统来自社会政治组织 的宪政原则。双规制度的存在为中国提供了适用 这些宪政原则的制度框架,同时也提供了根据这些宪政原则不断改善和发展这些系统的语境。合 法性话语被维持了,分析的认识论基础一构建 分析框架的知识基础也清晰了,正是在这个意义 上,我们才可能理解双规制度。

   这也指向了理解双规宪政合法性的最后一个 问题,这个问题触及了中国共产党与宪法的关系,并需要将与国家机关相分离的党的地位予以宪法 化。最好将党与宪法的关系理解为一种“联系” 而非“上下等级”。宪法是在党的领导下制定出 来的,反映了与中国共产党政治任务密切相关核 心意识形态。因此,中国共产党必须要遵守写入宪法的原则,这些原则正是党的政治工作的重要 成果,但是执政党无需僵化地遵循宪法的文字, 宪法原本就归属国家行政系统范畴而非政治系统 范畴。

   最重要的是,这也要求中国共产党坚持自己 的政治路线。习近平最近强调要将群众路线贯彻到党的工作中去,双规也不例外。当然《宪法》 中也有对群众路线的表述,“本宪法以法律的形 式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有 最高的法律效力。”

   如果我们能够细心领悟这 段话中的关键字眼,将会对其有更清晰的认识。 中国宪法的目的比西方宪法更为节制,仅以法律的形式规定国家的根本制度和根本任务,而并没 有涉及政治体系及政治任务,或许除了《宪法》 第1条写入了人民民主专政。12(这是宪法必须以 法律形式确定的政治制度。

   综上,真正的宪法就是党的路线!如此一 来,遵循宪法的原则就不仅仅是与党的实践相协 调,而是要求将党的路线的官方表达贯彻到行政 领域中去。这样,每一个党员干部都应该遵循作为党的工作一部分的宪法。这种遵循不是源于宪 法的要求,而是与国家政治基础相一致的政治权 威的要求。正是以宪法的形式,中国共产党的根 本政治政策才得以表达出来以便人们遵守、为行政机构执行。

   由此有中国特色的法治道路才更 为清晰。国家机关必须遵守宪法和法律,是因为它们必须在党的领导下实施宪法,不遵守宪法和 法律就等于背离了党的基本路线。执政党自身遵 守宪政原则,是因为党的基本路线已经被深深地 嵌入其中。无论是国家机关遵守宪法法律还是中国共产党遵守宪政原则,人民的意志都要通过人 民民主专政制度以宪法和宪政原则的形式表达出 来。

   正是由于执政党自身也要遵循其路线,遵循 自1949年新中国成立时就存在的革命传统,这些 在宪法中表达出来的原则也应该在特殊情形—— 双规中适用。中国共产党保持其所赖以建立的原 则并为了人民的福祉而对之进行科学发展,由此 才确保了领导地位。宪法和中国共产党,以及政 府行政单元和共产党领导下的政治组织,共同地塑造出一个宪政统一体一以一种与中国国家组织的政治前提相一致的方式。

就本节所详细阐述 的理论而言,我们有必要直面一个极为重要的质 疑一未能处理宪法秩序的内在矛盾。这种矛盾 的核心可能在于党章和宪法语言的模糊性,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:川先生
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文章来源:《中国法律评论》2015年1第4期
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