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王万华:完善行政执法程序立法的几个问题

更新时间:2015-11-23 09:32:45
作者: 王万华  

   6.行政执法效能不高,需要完善相关机制提高政府公共服务水平。行政事务随着社会发展日益繁重、复杂,面对新老问题,一些部门和地方近年来在推进行政信息化建设、优化行政流程、提供便民服务等方面取得很大成绩,但仍然存在一些问题需要完善机制予以规范:(1)执法信息化建设有待进一步加强,需要进一步加强电子政务为老百姓提供便民服务。(2)执法信息共享缺乏制度保障,如企业需要根据不同部门要求重复安装摄像头,加重企业负担,浪费资源;老百姓手中办理各种事务的卡没有实现一卡通,不够便利,浪费资源。(3)行政许可、申请最低生活保障、公租房保障等依申请行政决定在申请处理环节还没有实现机关之间的共同处理,流程过长。(4)执法机关内部流程有待进一步优化,提高效率。(5)执法程序繁简分流不足,简易程序的适用范围过窄。《行政处罚法》制定时关于简易程序适用范围作了非常严格的限定,符合当时的形势。经过近20年的发展,其范围已经不能适应当前的情况。调研中发现相当数量的执法案件,事实问题并不存在争议,尤其是在城管执法中,多数执法为抓到现行,当事人往往对事实问题并不存在争议,以罚款数额的大小来确定程序类型并不合理。(6)执法中实行过于严格的文书主义,现代通信技术的引入在执法效率方面没有得到足够体现,如一些中间性程序性行为也要求采用书面文书方式作出。

   7.行政执法决定的效力制度缺乏规范,既影响执法决定内容的实现,也影响公民及时行使复议权、行政诉权。由于尚未制定《行政程序法》,关于行政执法决定的效力制度立法中还没有规定,但是,在行政执法实践中,执法人员往往面临一些具体问题,不知该如何处理,需要立法予以回应,包括:行政执法决定作出后对决定机关自身产生什么样的效力,执法机关自己能否执行撤销违法的行政决定;执法决定作出后,对当事人从什么时候起产生约束力,有哪些约束力等。课题组在辽宁省调研时还了解到,很多对当事人影响较小的执法决定,执法机关自身没有强制执行权,但是申请法院强制执行,法院不接受申请,造成执法决定无法执行,影响执法效果和权威。对于公民来说,行政决定效力制度缺失,影响其及时行使复议权和行政诉权。

   8.针对行政特点的文书送达制度没有普遍建立,送达难成为执法人员反映强烈的问题。行政送达在制度上基本参照司法送达方式,实际操作层面也仿照司法送达进行,但是,与司法文书送达相比较,行政文书送达更为复杂,包括行政文书送达数量远远超过法院,被管理对象流动性非常强等等。调研组在调研时,很多执法人员都反映执法决定文书送达难的问题。随着城市外来人口的增多,人口流动性很强,行政送达面临比较突出的送达难问题。当事人留假地址、拒收、见证人拒绝见证等加大了送达难度。此外,有的部门,如交通执法决定文书数量大,采用传统的送达方式面临很高的送达成本。送达在实践中面临的困境需要通过立法针对行政送达的特点作出具体规定。

  

   二、立法思路需要由“零售立法”转向统一立法

   (一)调整“零售立法”思路,转向制定综合性统一立法的必要性

   制定单行《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》是中国特有的法律现象。出现此种特有立法现象乃是受制于特定时期学理研究之不足与行政法治发展初期所限。《行政处罚法》的立法工作起步于1991年,当时,学界关于行政程序法的理论研究刚刚起步;[3]立法层面,行政程序立法尚非常薄弱,数量不多的行政程序法律规范主要是部门规章和地方立法。[4]针对当时情况,立法者确立了从单行法入手,“成熟一个、制定一个”的零售立法思路。[5]零售立法的思路是符合当时的社会条件的,但是随着社会的快速发展,行政执法面临很多新问题,部分老问题也没有完全解决,新老问题交织,使得执法实践异常复杂。单行立法已经无法回应规范行政执法的立法需求,需要转向制定综合性统一程序立法。

   1.行政执法方式多样,其种类远远超过行政处罚、行政许可、行政强制三种类型,三大法不能回应行政执法方式多样性的规范需求,综合性立法缺失不可避免造成立法空白问题。

   很多人认为有了三大法,规范行政执法活动的任务就基本完成。但是,三大法仅规范部分执法活动,很多执法活动处于无基本法可依的状态。目前,名称已经确定的执法决定类型就已远远超过这三种。如最高人民法院2004年公布的《最高人民法院关于规范行政案由的通知》中列举的行政行为种类有27种,除行政处罚、行政许可、行政强制之外,还包括行政确认、行政合同、行政奖励、行政补偿、行政给付、行政征用、行政征购等20余种。从行政案件涉及的职能部门来看,有的部门如涉及民生保障职能的人事和社会保障部门、民政部门等,被诉到法院的执法决定类型绝大多数是不服工伤认定、不服退休待遇确认、请求发放抚恤金等给付行政决定,行政处罚决定非常少。在上海市崇明区政府公布的行政执法清单中,崇明区政府执法事项共计123项,其中,行政处罚21项;行政强制17项;行政许可20项;非行政许可审批事项27项:行政确认6项;行政给付3项;行政裁决1项;行政征收5项;其他13项。行政处罚、行政许可、行政强制三类行为共计58项,占总数的47.2%;其他行政执法事项65项,占总数的52.8%,其他行政执法事项多于三类执法。在三大法没有涵盖的执法活动中,部门执法更多依赖部门管理立法、地方立法、行政规范性文件规定进行。整体来看,部门立法、地方立法、行政规范性文件在执法程序方面的要求并不完善,管理法的色彩依然较强,对公民、法人和其他组织程序权利保障不足,容易出现执法乱作为问题;执法裁量权的规范机制缺失,执法透明度不高,容易出现执法不公等问题。

   2.《行政处罚法》、《行政许可法》都存在被规避适用的问题,显示综合性立法缺失带来的法律易被规避适用的困境。

   如课题组在调研中发现,为了规避争讼风险,个别执法机关一年里没有作出一件行政处罚决定,而是代之以约谈当事人的方式来进行执法。《行政许可法》实施以来,非行政许可类审批概念的提出,使得相当数量应当适用《行政许可法》的许可事项完全规避《行政许可法》的适用。[6]

   3.行政执法的方式随着新问题的出现,处于不断发展之中,综合性立法的缺失使得立法滞后于实践的发展,不利于规范执法活动,难以保障公民权利。

   行政执法具体形式会随着执法面临的问题作出相应调整,典型如近年来约谈在行政执法中的应用呈现出越来越扩大的趋势,日益广泛应用于证券监管、价格、食品安全、税收、司法行政、安全生产等领域。[7]约谈虽不对被约谈对象作出实体决定,但约谈过程及内容往往对被约谈对象形成无形压力,部分被约谈对象惧惮监管者的权力可能对自己产生的未来不利影响,服从于监管者的意愿。目前约谈过程中比较普遍地欠缺对被约谈对象的基本程序权利保障,出现无形的暴力执法。

   4.行政执法实践中存在的很多问题指向总则性立法规范的缺失,如果仍然延续“成熟一个、制定一个”的立法思路,执法程序立法只能是单行立法数量的简单叠加,无法实现立法质的突破,难以从根本上纠正行政执法中存在的各种问题。

   单行立法只能解决特别规范的立法需求,无法回应一般性规范的立法需求,行政执法中普遍存在的问题,不局限于某个部门,不局限于某种执法活动,不局限于某个地方,只是在不同部门、不同类型执法活动、不同地方存在的严重程度不同而已。因此,行政执法实践中存在的很多问题暴露了总则性质法律规范的缺失,提出对综合性立法的需求,而单行立法受制于立法权限,难以满足这种立法需求,需要制定统一执法程序立法回应执法实践。

   需要制定统一执法程序立法予以回应的立法需求包括:

   (1)确立执法应当遵循的职权法定原则、正当程序原则、比例原则、诚实守信原则等基本原则,明确执法活动应当遵循的基本行为准则,保障人民在执法中的程序权利。

   (2)适当引入内部程序机制,解决多层执法、多头执法、执法部门主义等问题,包括明确执法层级确定规则、执法机关信息共享机制、管辖与行政协助等纵向与横向机制。

   (3)建构常态执法机制,规范行政执法过程中的事实行为,防止执法不作为、运动式执法,保证执法机关常态执法、规范执法、文明执法。

   (4)规定行政证据制度,保障执法决定准确认定事实,防止执法机关钓鱼执法及以其他非法手段收集证据。

   (5)确立执法裁量权公正行使应当遵循的基本原则和基本程序制度,规范执法机关普遍行使的执法裁量权公正行使,保障执法公正,防止选择性执法、执法寻租。

   (6)建构多元类型执法程序,合理配置执法资源,优化执法流程,提升执法效能,保障法律有效实施。

   (7)行政执法决定效力制度。明确执法决定生效的时间、效力内容。

   (8)行政文书送达制度。规定适合行政执法活动特点的执法决定送达文书,解决送达难问题。

   5.随着四中全会确立的国家全面推进依法治国战略实施的推进,需要通过立法将《全面推进依法行政实施纲要》、《加强法治政府建设的意见》关于规范执法活动的要求上升为法定程序义务。

   国务院2004年发布《全面实施依法行政纲要》(以下简称《依法行政纲要》)、2010年发布《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《法治政府意见》),其中,对规范执法活动提出了非常具体的要求,如《依法行政纲要》提出“理顺行政执法体制,加快行政程序建设,规范行政执法行为”,要求行政机关作出不利行政决定时应当作到告知相对人、听取当事人陈述申辩、听证、说明理由等。

   由于《依法行政纲要》和《法治政府意见》并非法律,关于行政权力运行的各项要求性质上并非法定程序义务,并无约束行政机关的强制力。此外,《依法行政纲要》和《法治政府意见》也不是法院进行司法审查的依据,难以通过行政诉讼达到监督行政机关的目的。《依法行政纲要》实施已近十年,当前的社会形势和法治政府建设面临的问题和任务已经发生了很大变化,通过指导性文件的方式推进依法行政、建设法治政府,已经远远不能适应当前新的社会条件。随着四中全会国家全面推进依法治国战略实施的推进,有必要制定中央层面立法,将《依法行政纲要》和《法治政府意见》中关于规范执法活动的要求上升为法定程序义务,使之成为约束行政机关的硬性机制,用法治的方式推进依法行政,建设法治政府。

   6.20世纪世界范围历经三次行政程序法典化浪潮,欧盟目前正在推进《欧盟行政程序法》的制定,行政执法程序是域外行政程序法立法中的核心内容,通过完善法定程序规范行政权成为各国普遍应用的规范机制。中国行政权力运行面临的很多问题与域外相同,有必要借鉴域外的经验,通过完善执法程序更好地规范行政执法。

20世纪以来,西方国家普遍由议会国家转型为行政国家,行政权在国家权力结构中呈现出日益扩张的势头。行政权的扩张,一方面需要防止行政机关滥用权力,侵犯公民权利,另一方面需要促使行政机关积极行使权力,防止不作为,为国民提供良好的公共服务,这些需求客观上催生了行政程序法的发展。1889年西班牙制定了世界上第一部行政程序法典,之后,20世纪的百年间,在世界范围出现三次相对集中的行政程序法典化时期,行政程序法成为一个国家依法行政水平、法治政府发展程度的标志性立法,通过完善法定程序规范行政权成为各国普遍应用的规范机制。进入21世纪,值得我们关注的是欧盟也在积极推进统一行政程序立法。[8]2014年9月1日,欧盟行政法研究网发布了由来自德国、法国、意大利、英国等国家公法学者历经五年完成的《欧盟示范行政程序法》。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《行政法学研究》2015年第4期
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