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刘锐:富人治村的逻辑与后果

更新时间:2015-11-17 14:19:34
作者: 刘锐  

  

   摘要:在乡镇治理的能力动力不足、村民自治制度遭遇实践困境、民众期待“高大威猛型”精英的背景下,富人以其私人能力强大,谋取政经利益的动机,促成了富人治村的实现。在村民政治效能感较低的条件下,富人村干部一方面维持表面的权力结构稳定,一方面与精英结成权力的利益之网共同谋利。无论是富人主导还是派性均势型,只要分利联盟变得紧密且有序,就会带来基层权力失控及治理合法化危机,就会为村庄政治的回归提供极大的可能性[③]。

   关键词:富人治村 条件与可能 动力及机制 逻辑及类型 政治后果

  

   一、问题提出

   学界关于富人治村的研究主要有三种进路:一是以富人治村作为经验基础,讨论抽象的“民主-价值”在乡村社会的实践路径及未来走向,基层民主建设、国家能力建设、村级权力合法性是其关注目标[1-3]。二是将富人治村作为新的村治现象加以解读,主要讨论治理功能和实践绩效,集体经济发展、乡村文化整合、基层社会秩序是其问题考察点[4-6]。三是基于治理-秩序的视角讨论富人治村对乡村关系性质、精英与农民互动的影响,试图归纳出富人治村的逻辑及与乡村社会的关联模式[7-9]。

   在富人治村已成乡村治理主流和趋势的背景下,已有研究从宏观理念、中观演绎、微观解释三方面讨论富人治村的影响,不可谓不全面不深刻,但它还不是对富人治村的完整概括,且相关讨论存在着先天缺陷。一是“应然”讨论多于“实然”研究,对富人治村的性质特点及运作情况探讨不多,使其无论褒扬还是贬低富人对村治的影响,都有其“政治玄想”和“理念先行”的成份;二是尽管有些研究基于实证调查,但得出的结论明显带有移植和比附色彩,对富人治村功效的讨论过于形式化和本本化,缺乏对乡村治理视阈下富人治村逻辑的分析;三是以具体现象作为考察对象的研究过于关注精英博弈及村庄治理,对乡镇政府、普通村民、村庄政治讨论不够,造成经验解释的去场景化,及理论提升时的脸谱化,对富人治村的条件及执政机制缺乏深入讨论。

   有鉴于此,笔者试图在乡村治理的场域中,讨论利益主体的联结方式及对地方治理的影响。乡村主体有乡镇政府、地方精英、普通村民,地方精英[④]又可分为体制精英和非体制精英,其中的富人村干部是最关键的体制精英。在多元主体相互博弈及社会整合中,权力与利益的斗争从未间断,它对村庄权力结构及乡村治理绩效产生重要影响。后税费时期乡村组织关系的影响、村庄政治社会分层的形塑、村民自治背景下的村治要求是本文的主要分析框架。富人治村的主客观条件,富人治村的机制及绩效,富人治村的政治社会影响是主要考察内容。

   二、富人治村:条件与可能

   在“乡政村治”的权力格局下,村级村治理的主要任务是协调乡村社会的各种关系,协助完成乡镇行政任务并做好村庄管理和服务,在维持基层社会秩序的基础上推动村域经济发展,最终实现乡镇治理与村民自治的有效衔接,促进社区民主和国家建设目标的统筹推进。如此,村庄善治的实现就不再是一元化治理,而是协同式治理,村庄治理存在多个利益主体,村治逻辑的变迁以利益博弈为基础开展。

   富人要登上村政舞台,必须得到乡镇政府的认可,通过村民自治制度的筛选,平衡好村庄精英的利益,当然,他自身也应具备较强能力。所谓时势造英雄,历史选择富人作为村治主体,并不是单方面行政推动或政治参与的结果,而是与乡村治理结构深刻转型有很大关系,梳理富人治村的的政治基础、社会基础、经济基础及个人条件,能使我们更清楚的理解当前的基层治理问题。

   1、乡镇治理的能力动力不足

   从《村委会组织法》来看,乡村组织不是行政隶属关系,而是指导与协助的关系。但从乡村治理实践来看,乡村关系的塑造与县乡行政任务有关,即使“村民自治”在乡村广泛推行且越来越规范化,乡镇政府也不会退出对村级组织。放宽历史的视野,农村自治从来不只依靠村庄自身完成,国家授权所赋予的自治权力同样重要,合法性与合理性共存的村民自治最有活力[10]。将税费改革作为乡村关系的拐点来分析,主要是政策制度的变革及政府中心任务的变化对乡镇治理影响巨大。

   2002年开始的农村税费改革倒逼乡镇体制改革。“乡财县管”和转移支付制度在规范乡镇财政支出的同时,也使乡镇财政困局进一步加剧,乡镇政府不得不四处借债、向上跑钱以维持基本运作,“悬浮型”政权[11]的特征凸显。乡镇改革的本意是实现政府从“管制型”向“服务型”转变,但重要职能部门的权力上收使依法行政、为民服务成为空话,乡镇政府的最好策略是当一天和尚撞一天钟,以策略主义的逻辑处理基层政务。从乡村关系的角度看,农业税费的取消打破了乡村利益共同体,乡镇政府不再有动力操纵村庄选举及村级事务,主流舆论倡导的“双强双带”工程为富人治村提供政策空间。

   乡镇政府吸纳富人当村干部除开与宏观政策制度变革有关,还与自身治理能力不足及行政压力增大有关。乡镇政府在税费改革后,无论财政资源还是权力资源都被大大弱化,造就出以治权缺位为核心的治理型危机。乡镇政府具有两个特性,一是它处在国家权力的末梢,必须按科层制的方式贯彻落实各项任务计划;二是它是国家与社会连接的桥梁,必须从事好乡村社会管理并提供好公共服务[12]。如果说治权弱化的乡镇政府难以回应农民公共诉求,只得以维控型政权维持底线秩序是无奈之举的话,那么上级的刚性要求及政绩考评压力却使乡镇政府必须认真对待,想尽一切办法完成。另外,“上面千条线、下面一根针”,真正涉及到惠民工程、社会管理事务,还是要依靠村干部协助完成。问题是,此时的乡镇政府已没有可与村干部交换的资源,唯一能做的是通过私人关系运作,让有能力有意愿的人主政以协助乡镇治理。压力型体制下的乡镇政府能做三件事:一是截流村级工作经费,主要是利用村账乡管制度拖延村庄各项经费。二是实施包保制治理体制,即将权力和责任一并打包给村干部,不管过程只管结果。三是实行目标管理责任考核制度,即将村干部报酬与完成乡镇任务相挂钩,村干部工资变成基础工资和绩效工资的相加。

   乡镇策略转变对村治主体提出要求,并不会对富人主政本身造成影响。原因很简单,富人处在经济上层,即使在偏僻贫困的村庄,1-2万的报酬于他不算什么,责任-利益连带考核不过几万元,富人行动逻辑很难被管制被引导。更重要的是,富人的关系网络广大,有黑白通吃的能力,能调动各方资源摆平矛盾,协助乡镇政府完成棘手的工作。乡镇治理困境是富人治村最直接最重要的原因。

   2、村民自治制度的实践困境

   《村委会组织法》于1988年制定,1998年全面实行,2010年重新修订,它用法律手段确立了村组织的独立性与权威性,表明国家希望再次通过中介人实施间接治理。村民直接选举及选举规范化改变了村干部的行动逻辑,村干部要想在村政位置上待下去,必须注意其在村民中的印象及处事方式的周全,不少村干部学会了发展与村民的关系,学会了进行情感投资和人情下注,干群关系比1990年代要融洽和谐得多。村民自治制度作为外来规则,植入了村民选举和竞争规则,带来村级民主化及精英主导村政的结果,为富人治村提供了巨大的制度空间,主要表现在以下两个方面:

   一是村民选举带来村干部授权来源的变化。如果从文本制度上思考,村民自治的推行会带来村庄治理和公共服务的进步,否则,他(她)极有可能在下次选举中落选。实际情况并非完全如此。村干部要处理公共事务,就要平衡村庄各方利益,就要与众多农民打交道,就要得罪某些村民,甚至会发生利益冲突。而当前的农村在经历革命冲击和市场洗礼后,既不是费孝通所说的建立在礼治秩序上的乡土社会[13],也不是张静期待的依据现代公共规则进行治理的公民社会[14],而是出现社会结构的混乱,原有的权力文化网络荡然无存,农村社会关系越发多元和非程式化。如此,得罪一人,就可能得罪一家,就可能得罪一门,得罪其家族、亲戚、朋友,造成对方对自己的不满和怨恨,下次选举中就有可能树敌并因此下台。身处无规则的村庄社会中,村干部的最好策略进行消极治理,不与村民发生直接利益纠葛。

   二是竞争规则被引入村级治理,带来精英博弈及精英治村的问题。在村民自治实践中,普通村民因公民意识不强、参与村治的能力不足,及对自身利益热烈追逐、对村庄事务不太热心,使其在村庄权力分层中成为“无政治阶层”[15]。村民很难基于共同利益组织起来,采取一致的行动,选出理想的村干部。在面对有组织、有见识、有资源的村庄精英时,博弈的不均衡及个体的无力感,带来普通村民投票效能感的低下,村民自治不再是群众自治。与之相对,村庄精英有较强的参与意愿,能够利用利益诱惑和政治宣传,调动家族势力、派性群体参与村庄选举。另外,在村庄尚未分化出多元的利益群体,尚无法形成对村政进行有效监督时,即使村民代表会议制度被引入,村民代表也很难发挥好行使民主权利,融洽干群关系的角色。多数村庄的村民代表由党员和组长构成,人员构成的同构性使村政实践的合法性大打折扣。村治也随之变成由权力精英主导,精英博弈与选票政治构成的,体制和非体制精英共同影响的权力运作。

   总体说来,村民自治在限制村干部权力的同时,带来了村庄公权力运作空间的被束缚。不过,富人拥有较强的经济和社会资源,不运用公共资源,不依靠公共权力,他也能摆平各种矛盾,办成事、办好事,为村庄谋利、为百姓造福,而民主选举又为精英竞争和主导民意提供了条件,富人因此可以堂而皇之的入村主政并赢得较高民望。

   3、民众对富人村干部的期待

   改革开放以来,随着市场经济的渗透及大众传媒的冲击,权力的文化网络荡然无存,人际关系变得理性而功利,宗族血亲情谊越发的世俗化,共同体瓦解带来村民面对强权时的脆弱。为保卫村庄密集的利益、维护自身的合法权益,村民对“高大危猛型”[16]精英有特别的心理期待,富人当村干部因此有较高的民意基础,主要表现为以下几点:

   一是能防止集体资金被贪污挪用掉。为避免“选来选去还是那几个人,跑个饿狼,来个饿虎”的村治尴尬,村民都乐意选富人当村干部。富人财大气粗,当干部贪占村财,会被人看不起,也不是富人作风。有些富人为彰显自己的清廉和品德,不仅用私人资金贴补公益事业,甚至主动扶危解困,资助村庄弱者,以此赢得村民的好感。

   二是能避免地方政府或社会力量的权益侵害。有些政府为节省地方发展开支,单方决定征地拆迁价格,且动用行政力量强拆,农民尽管心有不满,实在难以组织起来。富人的能力强、路子多、视野广,出于树立威信及捞取利益的考虑,富人村干部不会轻易屈从地方政府,偶尔还会主动维护村庄和村民的利益。另外,在利益密集的村庄,“国权退”不一定带来“民权进”,而是灰色势力的跟进。他们活跃在村庄周围,以捞取公共资源为目标,有时以暴力手段相威胁,侵害百姓权益。而多数富人黑白两道通吃,只要有基本的当家人意识,就会挺身而出,用自身的能力维护村庄权益。

   三是能克服派性成员争夺利益带来的村庄不稳定。部分农村的经济分化在带来农民异质性增大的同时,也使得部分村民基于共同利益聚合在一起形成派性[17]。派性本身并无严格的团体界限,个人自愿加入、自愿结盟,利益的多元及易变带来派性的松散联结。从村庄政治的角度看,派性是非正式组织,派性政治排斥公共规则和公共理性,派性力量对比的变化及博弈策略的改变,容易导致村庄权力结构的不稳定。村民自治视阈下的派性政治主要表现为,村书记与村主任的博弈及体制精英和非体制精英的博弈。富人当村干部,可用私利俘获体制外精英,可凭借私人能力稳定村组织,从而保证村庄社会稳定有序。

国家权力的上移及村民自治的推行,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《华南农业大学学报》2015年第4期
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