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聂日明:如何参与公共政策讨论

更新时间:2015-11-12 22:53:31
作者: 聂日明  
到1944年时,他还成为美国化学会的主席,毫无疑问米基利可以被称为专业人士。但为了隐瞒四乙基铅有毒的事实,他在1924年举办新闻发布会,当众将四乙基铅放在鼻子下闻了60秒,向公众证明安全。讽刺的是,事后的米基利也必须用将近一年的时间才能从这60秒的四乙基铅中缓过来。

   在四乙基铅的问题上求真的成本也是高昂的,揭示空气中含的铅主要来自四乙基铅的帕特森为此不仅遭到企业界对学校的施压,他的观点也被罗伯特•基欧等当时被大众所公认的专家所反对。而布朗-威廉姆森烟草公司的前任研发部门负责人杰弗里•维冈(Jeffrey Wigand)因为揭发了烟草行业的某些做法,把自己的30万美元年薪弄成了区区3万(引自津加莱斯)。IPCC集中了气候变化研究众多知名专家,对气候变化等核心问题的认定也有不少的分歧,论辩的双方均反复宣称是科学导致他们选择了这样的政治观点。除了科学研究本身尚且无法掌握相关事实以外,科学家的政治化也是至关重要的因素。

   在经济、金融领域,专业人士无法置身于利益之外的事件就更多了,不管是被俄罗斯政府聘为顾问的施莱弗,一面帮俄罗斯设计私有化计划,一面自己搞了个公司,在俄罗斯大捞一把;还是美国的抵押贷款巨头两房,多年来一直都在俘获、收买任何试图质疑其做法的研究人员,并让反对它们的人付出沉重代价。

   在中国,这一现象更为严重。在教育、计生、电力改革、核电、铁路等领域内,最懂行业情况的专家,往往很难发出与主管部门不一致的声音,反而是外围的、相对不了解情况的专家学者提出更多的不同意见。这种情况多少验证了津加莱斯所说的“专业化引起的自然俘获”。

   例如计生问题,传统人口研究领域公认的权威很少有人公开反对计划生育,反而是梁建章、易富贤等不掌握最核心、基础数据的外围人士通过长期独立的研究(虽然这些研究一直被所谓专业的专业人士指责为不专业),指出中国人口增长率远低于计生委(现卫计委)的统计、单独二孩额外增长的新生儿会远低于卫计委的预期等事实。梁、易等人的研究结论也日益被事实而验证。

   在财政领域,1994年制定的《预算法》和税收制度远远落后于时代发展,不管从财政的专业研究,还是现实民众的诉求以及国际经验,税收法定、预算公开、人大主导预算等应该成为改革的方向,但传统的财政专家的表现并不活跃,全国人大代表中熟悉财政的专家并不少,但在全国人大会议上连续呼吁税收法定(提出了“全国人大收回税收立法授权”的建议)却是“外行”——编剧家赵冬苓。抛开故意扭曲事实、与官方意见保持一致的学者以外,那些专业专家的不作为,也或多或少显示了他们的价值取向。

   “主张政府监管,就是要维护既得利益集团的利益”这样的言论,虽然是以偏概全,诉诸道德批评,但不得不说,这就是当下很多领域的现实。例如出租车的数量管制,这是出租车供给不足的重要原因,多年以来形成的僵局,使得出租车已经成为少有的、供需双方严重对立、遭至绝大多数乘客抱怨的行业。在这种情况下,支持对出租车继续维持数量管制,同时告诉普通乘客和大众说,我以专业知识告诉你,这是对你、对全社会更有利的方案,着实有些讽刺。

   这种强调专业知识和专家意见应当成为决策依据的说法在各个领域都很常见。哪怕是国与国之间,发达国家对发展中国家的姿态也是如此,斯蒂格利茨在给卡尔•波兰尼的《大转型》作序时,讽刺到“我们向发展中国家强调民主的重要性,但在面对它们最关心的议题,即影响它们生计的经济时,我们却改变声调说:经济铁律让你别无选择,且因你的民主体制可能会坏事,所以你必须放弃一些重要的宏观经济决策权,将之转给一个受国际金融界代表所控制的独立中央银行。……你被告知必须全心关注通货膨胀的问题,而不顾工作就业或成长……若是这整套方法不灵,就会引进另一套做法,像是通货膨胀指标制。简而言之,在这些前殖民地,我们一方面打着民主之名赋权给个人,但另一方面却将之硬生夺走”。

   在计生、行政审批与行政事业收费等问题上,一些在公共讨论中过于强调“专业表达”的专业人士,要么不关心大众的接受能力和价值诉求,要么高高在上的姿态,缺乏与公众的互动,最终撕裂了知识精英和普通民众,专家被骂成“砖家”,破坏了普通民众对知识精英的信任。

   三、跨界互动、竞争性思想市场的重要性

   当然,解决办法不是抛弃实证研究(或科学)和专家,那样的治疗会比疾病本身更为糟糕。尽管实证研究(或科学)不等于事实,但却可能是对真实世界最有效的描述,尽管专家无法避免预设立场或利益化,但他们确实掌握了专业知识,是最有可能提供效率决策方案的候选人。正确的做法应该是弄清楚潜在偏向性的原因,然后建立制衡机制,将其弊端降至最低。

   包括实证研究在内的学术研究结论,应当作为事实的一个参考纳入决策考量,在美国等地,往往由学者专家在决策者(如议会)面前发言、作为证词,同时充分尊重公共政策所涉各利益群体的表达,经验研究和学者可以提供不同的利益分配方案,但最终应当通过合适的程序由这些利益主体来决定公共政策的利益分配方案。

   从这点讲,中国目前很多公共政策的决策程序都存在问题,例如专家学者的意见大多是不对外公开的,公众无从知道决策到底是基于什么样的研究基础;决策过程也鲜见公开,公众不知道决策过程是如何参考公众意见;最大的问题在于公众受公共政策的影响最大,但发言权和对决策的影响反而最小。这也是与部分专家较少顾及公众的原因,因为在公众中的声誉不能为他们影响决策增加多少权重。

   想要让专家更中立、更求真,就要回到是什么影响了专家的判断?专家有立场、关注的问题有侧重,有的人因为出身问题会关注平等,有的人则会关注效率,有的人也会因为性别更关注女性权利。这些都是在所难免的,在多数情况下,这种价值立场反而是学者专家的价值所在,因为他们的关注,相关的专业研究更有利于我们理解社会的多元性。

   更基础的饭碗问题,是无法避免的。要解决这一问题,诉诸学术共同体等专业共同体当然是一个办法,但不能太指望。更可靠的方法,还是通过竞争性的市场来消除,在美国,利益主体多元,研究机构与高校的经费来源也多元,就算是学校这样的机构,经费来源也是政府、营收和捐赠这样的多元局面。除了学校以外,政府机构内部、企业、非营利性的智库也都养着很多专业人员,这就构成一个竞争性的市场,不同利益主体支持下的专业人员存在竞争,避免了单一利益集团对专家的俘获,专业人员更容易秉其内心的道德律令选择雇主,一定程度上遏制了专业人员过度利益化的现象。

   就中国经验来看,经济学在中国进步来看,更多的推动力来自于竞争、开放的市场环境和利益的多元化,因为西学东渐,因为国际人才流动,学者可以不在中国学术圈及中文期刊的一棵树上吊死,经济学才有了进步。1990年前的学术共同体,更多是让人不能做最有价值的研究,反而是在排斥“求真”。很多时候,所谓的共同体也没法能推陈出新,只能由新人新设共同体来替代,完成范式转换。

   开放的含义不仅在于同一学科的国际化,还在于跨界:跨学科、跨行业、跨角色。有学者指出,“学者跨界发言要谨慎,跨界表达仍然要遵循专业表达的基本要求,否则,跨界未必能提出新的解释视角。考虑跨界发言的学者,最好先听听那个领域专业人士的专业观点”。

   学科上的跨界体现在多个方面,最常见的是用A学科的研究范式是去研究传统属于B学科的问题。从这一点上讲,经济学是社会科学中跨界最多的学科,入侵到社会学、政治学、法学等多个学科,研究范式应用之广,被称为“经济学帝国主义”,这其中相当多数的经济学家在跨界研究别人家的问题的时候,虽然都会去了解事实性内容,但研究范式、专业表达的规范等遵循的并不多。

   就传统而言,交通领域的专业人士,一般是指运输经济、交通规划等相关专业、行业的专家,学校里的学科设置,一般也放在交通等院系下面,和传统意义的是经济学是不相关的,经济学家去讨论交通问题,在传统交通领域的专家和交通部的官员看来,也是跨界。但这并没有消除经济学家讨论交通问题的价值,经济学家自有研究的前提假设和研究范式,除了事实层面,并不需要了解交通领域的研究范式、前提假设和利益分配的规范等。

   这种跨界是有益的。每个学科经过多年的发展,有该学科自然形成的基本假设和前提,有的时候,就是这种假设和前提妨碍了对问题的深入了解。例如,在美国,城市规划专业、行业出身的专家对于城市相关公共政策的建议更倾向于通过计算来直接配置资源,而经济学出身的专家虽然不反对规划,但更强调激励,令市场发挥作用,而不是担当市场的替代者。

   学科之间的碰撞有助于不同学科的专家重新审视自己的前提、假设和研究方法,帮助自己理解认识的差异来源。人们的认识是可以是不一致的,能够了解为什么不一致、在什么地方不一致,才是讨论的价值所在,而不能单纯的指责别人跨界了、指责别人不专业,指责别人的发言是预设立场的。这样的讨论才是专业人员“求真”的体现,即价值无涉。

   韦伯指出,“在各种不同的、甚至歧见严重的观点之间,‘价值无涉’要求的是对他者观点的理解,它建立在以经验的方式,从概念的逻辑意义上,去考察他人的行为和动机,以发现真正的不同的立场,这是一切有意义的学术辩论的前提,是学术对话和论辩的基础”(韦伯,《社会科学方法论》)。

   跨界讨论的重要性更在于,在该专业领域专家利益化的时候,跨界进来的人更容易无视行业现有的利益格局,从局外和全局的视角提出方案,更有利于原本被排斥于利益格局之外的利益主体的利益。互联网约租车领域讨论的专家分布充分显示了这一点,交通规划专业的专家更在意现有出租车从业者、企业的利益,而跨界讨论的专家更多维护乘客和新进入者的利益。

   学者的任务在于创造新知、求真等,这些知识的理解需要能力,专业外的人员以常识是无法搞明白的。这需要专业的公共表达。然而公众表达并不简单,与专业共同体不同,公共表达的读者不喜欢公式、不喜欢模型、不喜欢绕来绕去的文风。将专业知识结合热点或关键公共议题,以公众喜闻乐见的语言表达出来,并不容易。比较常见的是专业人员既通晓专业知识、能发高影响力的专业论文,又写得了政策分析报告、专栏文章,如加里•贝克尔和克鲁格曼。

   但这样的学者并不多,首先一个人的论文写得好,不一定写的了对策研究、评论文章。其次面对公众发言,并不是专业人员的本职,转换两种写作方式,迎合大众的阅读习惯,费时费力,会影响其本职工作。从这一点上,当下的一些高校将对策研究或向决策者建言献策强行纳入到学者的考核指标中,是错误的。专业人员的公共表达和对策研究只应是学者的自发行为。

   同时,还有另外一种角色,包括专栏作家、评论人,媒体记者、扒粪者,以及对策研究者、智库研究员、媒体经济学家等,其中的很多人也就是被称之为“公知”的群体,他们在公共领域的声誉,以此为约束,角色反而更超然,他们要么本身就是专业出身,或者凭自己的判断力分辨并汲取专业知识,又熟知公众喜好,在报章写评论,在电视做主持、评论员,向公众言说,增进民众对问题的理解,促进变革。也有越来越多的学者不囿于专业共同体,走进公共领域的讨论,这些都是好的现象。只有专业和公众的互动,增进公众对专业问题的理解,建立专业界和公众的互信。

   社会能正常、健康的运行依赖于普通民众,只有他们自己懂得才最有可能防止自己的利益被侵犯,而不是被迫的成为政策的接受者,靠专家的解读才能理解政策,一无所知的任人摆布。但这并不意味着我们要反智,专业知识及专家毫无疑问是必要的,只是普通民众的认知水平也要跟着进步,这就需要专业的公共表达和教育的努力。这种交替式的进步,才是一个国家持续进步的最大动力。

   四、结语:没有谁可以免于竞争

   这也是我目前正在从事的工作的价值所在。作为一家民间智库,一家在经费来源与经营方面迥异于传统科研院所的机构,我们有自己的价值取向和关注的话题,我们遵从对市场的敬畏、对效率的追求,针对我们关注的话题,引用已有的学术研究成果或者委托专业人士从事研究,并以此为基础进行政策分析,用便于公众理解的方式进行传播。虽然这可能没有知识上的边际增益,但对于公众的意义非凡。我们也知道,我们的公信力来源于我们的政策分析和倡导,来源于帮助公众明晰他们的利益所在,我们也因此而更加谨慎,如果没有受众的支持,我们就会在观念市场的竞争中败北。由于有了预算硬约束,我们甚至可能比很多机构和个人更加爱惜自己的羽毛。

   尽管我们的很多政策研究过程也秉承价值无涉的原则,委托学者的基础研究也不要求其预设立场,这些描述只是为我们设计利益分配方案提供基础性事实,我个人也毫不掩饰我在涉及利益分配时的前提假设和价值立场:社会中的每一个个体都不能免于竞争,当一种垄断的技能被所有人掌握时,垄断行业的从业者应该考虑是要重新提升自己的技能,而不是保护他们免于竞争。只有这样,社会才会持续不断的进步,社会的总福利才会不断的提高。


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文章来源:澎湃新闻
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