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詹姆斯·多宾斯:反思美国21世纪的国家战略

更新时间:2015-11-02 19:14:34
作者: 詹姆斯·多宾斯  

  

   翻译:清华大学公共管理兼职研究员、新华社副译审 尹宏毅

  

   【本刊讯】美国《国家利益》智库网站7月24日刊登兰德公司高级研究员詹姆斯·多宾斯撰写的一篇文章,题为《反思美国21世纪的国家战略》,全文如下:

  

   外交政策与国家安全看来很可能会在2016年的总统竞选中发挥显著作用。两党候选人大概都会设法使自己的对策不同于现任行政当局。最近发生的事件,尤其是俄罗斯侵略乌克兰、伊斯兰国组织的崛起,以及整个中东、南亚和非洲的许多地方的另外一些暴力极端主义组织的持续扩散,使人们担心,美国的当前对策仍然捉襟见肘。网络安全、气候变化,以及中国的日益强大,也日益成为各国的当务之急。虽然一些人批评奥巴马行政当局领导软弱无力,优柔寡断,但来自政治频谱两边的重要人物都要求采取更大的克制态度,降低财力的投入,以及起码减少在解决其中一些问题方面的参与。

   当国家面临单一的主要威胁时,确定国家战略比较容易。冷战期间,有可能把几乎任何工作与同苏联的一场真正的生存竞争联系起来。由于华沙条约组织的崩溃和苏联的消失,西方价值观与制度向这一空间之中的扩展成为美国政策的最初焦点。911事件后,全球反恐战争成为美国与合作伙伴保持接触以及打击世界各个角落中的对手的组织原则。这种过分的简单化做法导致美国沿着一些代价高昂的和不必要的道路走下去。但是,这种很容易领会的理由仍然在动员国内和国际力量支持采取强有力的行动和做出代价高昂的承诺方面取得成功。

   今天,美国没有面临任何生存威胁,而是面临着异常广泛和多样的一系列挑战。俄罗斯作为侵略者再度出现。中国在国内执行更为强硬的路线,在国外也更为强大。基地组织滋生了一个个分支与模仿者,它们甚至比基地组织自身更为强大和激进。全球变暖向前推进,与气候有关的灾害预测变得更加预兆不祥,更为迫在眉睫,也更加可信。网络空间作为有序和无序的力量之间的新战场而出现。国际旅行的发展使埃博拉病毒等新传染病的出现变得更加危险。最近几年提醒人们注意,稳定并非国际环境的自然状态,和平并非具有自我延续性,一个个地区全都可能会突然陷入无政府状态。

   世界与几年前相比更加危险。中东的日益混乱助长了范围更加广泛的和更加夸张的不安情绪。许多人感到,科技变革的速度正在加快,国际秩序正在分崩离析,权力正在从国家政府转移到个人和非国家行为者手中,美国的领导能力也不断衰弱。这些灾难和衰落的预测言过其实。诚然,电脑和互联网正在推动迅速的变革,但其速度与采用电能、无线电、电话、内燃机、飞机和原子弹之后相比,并非更为迅速,也并非带来更大的变革。虽然中东陷入动乱,但即使考虑到该地区的混乱,国家之间和国家内部的冲突也继续减轻,这些混乱所造成的伤亡和破坏也是如此。各国正在受到中东地区的恐怖分子和叛乱组织的挑战。就像它们曾经在东南亚、拉美和巴尔干地区受到挑战一样。但是,各国政府今天在这些一度陷于混乱的其他地区的能力实际上已经更强了,它们在欧洲、东亚和北美的能力也仍然很强。虽然中国经济相对于美国已经增长,但美国多年来经济增长速度一直超过欧洲大多数国家、俄罗斯和东亚的许多国家。俄罗斯虽然行为不轨,但却绝非达到前苏联的规模。

   尽管如此,美国仍然面临着全球相互依存度的增强及其所带来的脆弱性造成的一些棘手的选择。国际贸易、金融、旅行和通信的持续发展使个人的视野扩大、机会增加,促进了经济增长,使世界各国的亿万人民寿命延长。然而,随着我们与外部世界进一步连通,我们更多地受到国外所发生的事情影响。例如,气候变化是全球经济增长的直接结果。恐怖分子和犯罪分子可能会与每天跨越国界的千百万游客和商务人士混在一起。通信革命使暴力极端分子能够更容易地传播其意识形态,招募追随者,并从遥远的地方策划袭击。随着物理基础设施更加依赖数字控制,进行灾难性干涉活动的可能性增大。

   替代模式

   学术文献提供了有关制定国家战略的几个相互竞争的模板。

   "现实主义"视角强调国家的中立性,尤其是大国、它们之间围绕着影响力与国力的不可避免的竞争,以及安全和经济目标作为这场竞争焦点的首要地位。这一学派倾向于不把国家利益设想为给定的一国人民实际上可能对什么感兴趣,而是设想为所有国家都倾向于努力实现的目标。

   "新保守主义"学派同意现实主义者对硬实力的注重,但也倾向于利用是硬实力实现比较软的,就是比较基于价值观的目标,尤其是提倡民主。

   一个与之对立的学派主张,美国应当采纳"离岸平衡者"的角色,利用自己的政治和经济影响力,以及自己的海上军事实力来维持地区平衡,而又不过多地投入美国的资源。这是现实主义的一个"不实际派遣任何部队的"变体。

   以伍德罗·威尔逊命名的威尔逊传统赞同新保守主义的民主化的福音派目标,但却认为,这较多地产生于好榜样和积极的仿效,而不是采取高压手段。这一学派与其他学派相比还更加重视多边主义、国际法,因而还有地区和全球机构。

   最近几届行政当局的国家安全战略包含所有这些学派的痕迹。冷战刚刚结束以后,人们曾经普遍期望,世界其他国家会自然而然地倾向于采纳仅存的社会模式,即西方自由民主主义模式。因此,克林顿第一任期的国家战略所确定的核心目标是通过以身作则的力量和采用积极的激励措施扩展这一民主共同体。因此,克林顿行政当局倡导扩大欧盟和北约组织两者。这个十年晚些时候,这一威尔逊主义憧憬呈现出比较强有力的弦外之音,因为克林顿行政当局试图保护濒危国家的人民,促进巴尔干地区的民主,尽管仍然是在一个多边框架内这样做。

   小布什虽然按照现实主义政纲(无国家建设)进行竞选,但为了应对911袭击却朝着比较带有新保守主义色彩的方向发展。

   奥巴马实施了在国外紧缩的和在国内进行国家建设的政策,即离岸平衡的初步形式。

   现实主义模式十分适合于东亚地区。该地区由倾向于现实主义的、不讲究价值观的对外政策的政权所统治的强大国家组成。此外,该地区也没有发生严重的叛乱或恐怖主义运动。

   今天欧洲的国际政局则更加注重价值观。其问题不仅来源于同等地位国家之间的竞争,而且同样来自其周边地区弱小国家。在这里,选择大体上存在于现实主义和威尔逊主义以及新保守主义对策之间。前者倾向于允许这些弱小的周边国家自行其是,因而实际上允许其被拉入俄罗斯轨道,而后者则试图使这些周边国家加入西方的经济与安全范畴。

   二战结束后时代中的很长时间,中东地区都提供了典型的机会,以便于美国实施离岸平衡。几十年中,伊拉克和伊朗实际上彼此遏制,而其对美国插手的需要则是微乎其微的。其结果是,美国得以维护阿拉伯人与以色列人之间,以及阿拉伯国家之间可以接受的平衡,而仅仅定期地,通常是最低限度地和短期地动用美国军事力量。萨达姆·侯赛因1991年入侵科威特使美国更深地卷入该地区事务。2003年美国入侵伊拉克破坏了两伊之间的平衡。目前看来没有任何地区平衡可以维持。

   除了这些理论架构,还有三项广泛的战略趋势在美国政体内部竞争,以获得支持。

   在二战以来时期的大部分时间里,一直占有主导地位但却从未无可争议的观点倾向于资源充足的国际主义,即美国在维持和拓展一项规则方面的领导作用。这项规则建立在促进自由贸易与和平解决争端,加上投入外交、经济和军事资源来开发和协助实施此类准则的国际秩序基础上。

   一个比较带有鹰派色彩的阵营较为轻视多边主义,倾向于更加愿意采用经济和军事高压手段来支持维护美国的安全利益。

   第三个群体认为,美国在国外战线拉得太长。他们认为,美国不需要为应对全球秩序所面临的每项挑战承担主要责任,并且希望降低美国在海外承诺的总水平。在政治右翼,这一群体包括主张小政府的保守派和自由派。在左翼,其支持者包括主张"在国内进行国家建设"的人们,他们普遍反对动用武力,抵制进一步的全球化。

   奥巴马行政当局实行了一项紧缩和重新定向的国家战略:在欧洲、中东和南亚地区进行紧缩,把注意力和资源的使用方向调整到东亚地区。这项战略积极应对公众的情绪。总统按照这项战略做出的大多数个人决策都获得广泛的支持,包括美军从伊拉克撤退、为从阿富汗撤军而采取行动、在利比亚发挥幕后领导作用,以及不对叙利亚进行军事干预。但是,尽管每项单个决策可能都很受欢迎,总体结果却并非如此。美国人民可能乐于承担国外的较小代价与风险,但他们对由此造成的影响力下降和构成威胁的秩序紊乱的加重感到不满。

   奥巴马的政策,实际上是奥巴马的当选本身,是由于十多年以来的人们对平叛、国家建设和倡导民主工作的失望。如果人们也许会讽刺小布什第一任期的外交政策,认为这项政策是在欠缺反思情况下采取的行动,那么人们也可以将其与奥巴马的做法进行对比,认为后者则是欠缺行动的反思。这两项指责都并非完全公正,但小布什最大的失败肯定是投入资源的问题(入侵伊拉克),而奥巴马的失败则是遗漏的问题(从伊拉克撤军、没有稳定利比亚局势,以及在叙利亚问题上无所作为,直到它被好战极端分子所攻占)。

   评估和接受风险

   摆在下一届行政当局面前的许多选择都将会归结为开支和风险之间的博弈。美国能够在防务方面花更多的钱,否则就会冒在欧洲、东亚和中东地区遭受战略挫折的风险。它能够在减少二氧化碳排放量方面花更多的钱,否则就会冒遭遇气候变化造成的许多不良后果的风险。只要风险不是对生存的破坏,恢复就仍是可能的,尽管也许会付出大得多的代价。美国没有为二战、朝鲜战争、萨达姆·侯赛因1991年侵略科威特和911事件做好准备,但却从每次灾难中恢复过来。美国相对于世界其他国家的规模与国力为其提供了独特的恢复能力。在这种情况下,战略决策可以归结为现在就增加开支还是以后可能必须大量增加开支之间的选择问题。

   因此,合理的做法是不仅考察可取的目标,而且还有最低限度的可接受结果。在欧洲,美国虽然可能希望看到统一的乌克兰向北约组织和欧盟靠拢,但却可能能够接受乌克兰分裂,较大部分领土与欧洲相联系,但却放弃加入北约组织。在中东地区,美国虽然希望看到叙利亚在一个温和派亲西方政府领导下实现和平,但是目前大概可能会容忍叙利亚在实际上能够实行控制的几乎任何政府领导下实现和平。在东亚地区,美国在帮助确保自己的缔约盟国能够应对实际的入侵与占领方面并不面临什么困难。与中国的摩擦来源在许多情况下往往是美国在其中没有任何固有的利益的问题上。只要没有一定的严重误判,无论对美国还是其盟国来说,风险都不关系到生死存亡。一些非缔约合作伙伴或者潜在的合作伙伴处境可能比较虚弱。因此在划定红线,谋求遏制中国的时候,有一些合理的代价/风险等式需要加以评估。

   这并不是表明要匆忙获得最低的可接受结果,而是要注意到,需要取得与获得要比可以接受的最低限度更好的结果相关的成本效益比率,使之成为决策过程的一部分。宣示性政策自然会确定想要实现的结果;实际的战略需要为未能实现所宣布的目标的可以忍受的结果留有余地。如果所投入的资源不足以实现甚至是最低限度的可接受目标,战略失败就会接踵而至。

价值观和利益 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:张容川
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