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杜润生:中国农村改革过程

更新时间:2015-10-26 11:16:56
作者: 杜润生 (进入专栏)  
农业商品率由上年的51.5%提高到59.9%,产值达2753亿元,比

   1978年增加了1299亿元, 增幅近90%.

   1984年:提出疏通流通渠道,以竞争促发展。如果说, 前两个“一号文件”着力解决的是农业和农村工商业微观经营主体问题,那么,随后的“一号文件”要解决的就是发育市场机制。

   商品生产发展要求贸易自由,要求资金、土地、劳动力诸要素保持流动性,这就与政府既定政策发生了矛盾。过去农村20多年实行统购派购制度,除了对粮棉油3项实行统购外,还对生猪、鸡蛋、糖料、桑丝、蚕茧、黄红麻、烤烟、水产品等实行派购,品种多达132种,几乎包括了所有的农副土特产品。其中多项派购量占总产量的比重达90%以上,事实上农村产品交易均由公营商业实行高度垄断。资金、土地、劳动力流动性又受到生产资料公有制和公社组织制度以及城乡分隔的户籍制度的限制。

   我主持的中共中央农村政策研究室经过深入调查,整理出一个书面建议,提请中央书记处会议讨论。建议除陈述情况外,提出农村经济迫切要求放松历史上多年形成的政府垄断、管制,及其他妨碍农民进入市场的规定,以利发展商品生产,摆脱穷困。具体建议:

   ( 1 )土地承包期延长15年,在此期间允许有偿转让土地使用权;

   (2)允许农村社会资金自由流动,鼓励加入股份制合作,入股分红;

   (3)允许农民自理口粮进城镇做工、经商、办企业;

   (4)允许私人办企业雇工经营;

   (5)国营商业、供销社逐步开放市场交易、退出市场垄断、改变服务方式,供销社回归民办。到会领导同志大多表示支持。

   对所提出的建议,(1)、(2)、(3)项原则无异议通过。第(5)项,要商业、供销、财政部门进行清理,与粮食统购统销问题一并解决,准备第一步,只留粮棉油统购,基本上取消各种派购。第(4)项雇工问题,胡乔木提出一个如何对待党员雇工问题。经过讨论,意见未能取得一致,不好做结论。大家同意,看不清的问题,可以放下再看一个时期,搞清楚再处理。这也是一种政策。过去规定雇工不超过八人, 不作为资本主义;超过八人的允许试行。会后请示邓小平,他说:“不急于限制,看三年再说。”以上内容,均写入1984年的“一号文件”。

   1985年: 调整产业结构, 取消统购统销。经过对农村经济微观经营主体和宏观市场环境的同时改革,1984年我国农业生产快速增长。重中之重的粮食,由“手中有粮、心中不慌”,转变为“粮食多了,卖粮难”。我随胡耀邦下乡察看,得出的结论是,已出现谷贱伤农情况,靠现有的农业生产结构,不可能实现收入翻番任务,需要构建新的生产结构。当时的主要问题是,农产品统派购制度的改革滞后于农村经济发展的新要求,迫使各省一定要下计划保证粮食播种面积,影响了因地制宜安排种植业。例如海南也提出粮食自给。其实这里多种热带经济作物,通过对外贸易交换进口点谷物,更合算,更受农民欢迎。华南地区多增加一些换汇产品,调进粮食,有利北方提高粮食产量,增加收入。两头都能因地制宜。

   这个道理谁都明白,问题在于农产品统派购制度行之已久,派生出利益调整问题,惯性很强,改变困难。好在正值党的十二届三中全会经济改革决议出台,众望所归,就把改革统派购制度、调整产业结构,作为1 9 8 5年农村改革的中心课题。围绕这个中心,还提出发展林业,兴办交通,支持乡镇企业,鼓励技术进步、人才交流,放活金融市场,完善农村合作制,加强小城镇建设,发展外向型经济等项任务,文件取名为《关于进一步活跃农村经济的十项政策》。

   1986年:增加农业投入,调整工农城乡关系。1985年改粮食统购制度为合同收购,合同之外,由政府议购改为市场收购;派购的132项农产品,只留桑丝、药材、烟草3项,其余均通过市场交易,由市场形成价格。这本来是一步到位的彻底改革,然而,问题就出在提高粮食收购价格,而没有相应提高对于城市居民的粮食销售价格,这样,粮食增产越多, 财政补贴越多,尤其是大量的超购加价粮食,使得国家财政不堪重负。这时,国家按“ 惯性” 维持原有的利益分配格局,为了保持城市非农集团的优越地位,就以降低农民的贸易优惠,来减轻财政负担。具体措施是,取消了原先的超购加价50%的规定,将所有粮食按平均价收购。虽然从静态看,“朝三暮四”与“朝四暮三”没有区别;但是从动态看,大大减弱了对粮食增产激励作用。农田种粮比较利益低下,使得已经摆脱集体束缚的农民不愿多种粮。河北的农民说,种一亩小麦还不如赶一趟好集:“两户”(专业户、重点户)惹不起“三户”(工商、税务、公安)。不少农民进城打工,跑买卖,农田粗放经营。

   农民利益受损迅即反映在对粮食和其他农产品供应的减少上,自此出现了农业,尤其是粮食生产的连年徘徊。上述图景,是改革尚待深化,还是改革已经过头,当时有不同看法。有的人认为,包产到户潜力枯竭,所以造成粮食徘徊;事实证明这种观点是错误的。

   经过几年的发展, 国民经济供求关系发生变化,受恩格尔系数制约,居民消费增长缓慢,而在市场交换中呈现出农业成本上升,比价收益下降。有鉴于此,1 9 8 5年底的农村工作部署就强调了“摆正农业在国民经济中的地位”。会议形成的1986年中央“一号文件”(即《关于1 9 8 6年农村工作的部署》) , 决定从“ 七五” 计划开始,增加对农业投资、水利投资,保证粮食生产提升到4500亿公斤水平;从乡镇企业上缴所得税中指定一部分用于扶持农业,稳定化肥、柴油、农药、机械等农业资料价格,并保证原有补贴不变;加强对农业和乡镇企业的技术支持,建立一批商品粮基地和出口商品基地,主要是引进新品种, 改善基础设施;实施“星火计划”,支持乡镇企业技术改造,设计100类成套技术装备、建立500个示范企业,取得实用成果后向全国推广,大批培训技术人员和管理人员。

   文件在阐述农业在国民经济中的地位和作用时,着重说明,农业不但由于它是提供食品的产业,为人类不可或缺,而且,在当前的中国,又是九亿人口赖以生存和发展的物质条件,因而也是国家社会安定团结的经济屏障。农业又是一个弱质产业,它受到自然灾害和市场竞争双重制约,需要为它创造一个有利发育成长的适宜环境和有保障的支持系统。这正是农村改革解决了微观主体问题之后必须进一步解决好的课题。

  

   政治改革不容拖延

  

   中国农业的进一步改革,受制于城市国有经济改革和政治体制改革。用当时的一句话来讲,就是,对于中国农村改革,一切“便宜”的方法已经用尽。这样,不触动深层结构,就再不能前进一步。 正是这个原因,农村改革一系列“一号文件”的历史使命告一段落。中国农村改革并未终结,必须从国民经济全局改革中寻找前进道路。

   回顾中国农村改革20余年,没有大的曲折,只是1989年“六四”风波引发认识的反复。所幸暂时性认识障碍不可能改变土地家庭承包经营这一制度基础。任何当政的政治家都需要重视对于稳定全局至关重要的食品安全。“一要吃饭,二要建设”,在众多的领导干部中,这已形成共识。1984年启动城市改革,准备引入市场调节机制。由国家定价制度改变成由市场形成价格的制度。1987年中央北戴河会议就此事作出决定。但是当年农业歉收,物价上涨,城市里出现抢购风潮,人心浮动。另一个引起民众不满的因素是腐败盛行。价格形成机制改革,只得暂时搁置。如果我们及时建成经济民主和政治民主制度,那么,当改革引发必要的利益调整时,社会将在心理上和实体上具备更强的承受能力。可是, 这是一个知易而行难的课题。

   1992年邓小平的南巡讲话,阻止了改革的反复,澄清了对改革的认识。新一届党中央总书记江泽民亲赴安徽,宣布家庭承包制不会变,中央决定承包期延长30年,如有需要30年后还可顺延。农村改革也已25年了。如何将改革深入下去,如何改善土地制度,特别是完善公有土地家庭承包制, 保持好农民与土地的亲和关系,进而探索相互合作,强化市场竞争力。政治体制改革滞后,缺乏民主监督,引起两极分化,分配不公。改革的果实旁落到特权分子手中,影响群众应得收益。而且资源占有机会也不公,对大量公有资产支配权缺乏监督和民主参与,在经济转型时期,必然出现假公济私和资源流失。因此必须启动政治体制改革,发扬民主、实行法治,尊重人民享有的各种权利,保证人民大众能够公平地享受经济体制改革的成果。关系群众利益的大事应保证决策的公开、公正、公平。为此,必须以法律规范政府职能,建立法治政府,服务性政府。

  

   由张晓波教授翻译的杜老的这篇文章The Course of China’s Rural Reform(下载英文文章 oc52) 收录在张晓波、樊胜根、Arjan de Haan主编的书Narratives of Chinese Economic Reforms: How Does China Cross the River 中。附,张晓波教授和邢海鹏教授写文章The Logic of Adaptive Sequential Experimentation in Policy Design(文章下载The logic adaptive)。

  


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本文责编:黎振宇
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文章来源:北京大学国家发展研究院
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