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曲路浚:村民自治:从传统走出传统

更新时间:2015-10-25 20:52:16
作者: 曲路浚  

      

   一些理想主义者认为,村民自治是中国民主建设的微观社会基础,有可能会带来由下自上的民主化进程,至少在农村可以从村民自治开始,由村务公开到政务公开,由村委直选到乡镇长直选等等。笔者以为,现实中的村民自治,如同“包产到户”一样,也是一个传统力量的复活。因为现实中的村民自治,无论从理论还是从实践层次看,既不同社会自治搭界,又不同地方自治搭界,倒是同中国传统的乡村治理体制搭界,且同当代中国的政治现代化渐行渐远?!下面先述最近三十来年村级组织的大致变迁过程,同时对历史上的乡制、村及其权力组织作一大致的梳理,最后再讨论本文的主题。

   回往1980年代初,在瓦解人民公社制度过程中,有两个“势如破竹”的速度:一个是“包产到户”在全国的普及速度——1980年初,全国实行“包产到户”的生产队仅占生产队总数的1.1%,到1984年占到99.1%;一个是以村民自治的名义的村民委员会取代生产大队的速度——1981年初,全国只有一个公社实行村民委员会,到1984年底,全国99%以上的公社完成社改乡,1984年底到1985年初,全国99%以上的队改村,全国共设村民委员会948628个,超过1980年代初的生产大队总数。

   对于“包产到户”,现在的年轻人大多将安徽凤阳小岗作为源头,这是传媒宣传及小岗“包产到户” 的生死契约以GB54563代号收藏于中国革命博物馆的影响的结果。若从源头去考察,1956年合作化完成后浙江温州永嘉等地都搞过“包产到户”。1960年代初,全国不少地方也搞过“包产到户”。1978年,都被后来者看成是思想解放与改变国运之年。此后,“真理标准大讨论” 与“十一届三中全会” 成为一个特定的政治显词。历史的真实是:“真理标准大讨论” 还没有认识到“包产到户”的历史真面目;“十一届三中全会” 在批评极左路线的同时, 继续强调用法律保护“人民公社体制”;1979年,国务院在京召开的七省农口和安徽三县负责人会议形成的精神是“不许搞包产到户”;直到1980年9月才在“贫困地区” 为“包产到户” 开了一个口子。今天看来,“包产到户” 根本不是什么“英明决策”, 也是最不值得替高层“歌功颂德” 的一项由农民自己顺着历史传统自己创造自已选择的历史性政策。昨天已成为昨天。若再去考察发生在昨天的“包产到户”的来龙去脉,可以发现,就特定的历史时期发生的“包产到户” 的劳动组织方式而言,农民远远地跑在中央“红头文件”之前,先行者都曾担当杀头坐牢的风险,几乎是由农民一步步“逼迫” 中央下达“红头文件” 承认“包产到户”的。“包产到户” 是一个历史性范畴,它并不能消亡传统农业社会的社会关系对生产力的限制和实际劳动过程对生产力的推动的社会基本矛盾,也不能打破工业革命以后农业与工业利益惯性分割的格局。正因为如此,当代中国的农民、农业、农村仍在传统的圈子里转动着。因本文的主题,对于“包产到户”只能说这么多。

   人民公社制度瓦解之前,1980年代初,全国共有生产大队71.9万个,生产队597.7万个。将民办教师、赤脚医生、水电、粮食加工等等人员考虑进去,平均每个大队有脱产干部10人,每个生产队有半脱产干部5人,全国共有脱产半脱产干部3700多万人。人民公社制度下的生产大队,在农业生产计划的制定和落实上发挥重要作用,后期的主要职能也已转到公共行政上,无疑是一个政权组织。

   据考证,全国第一个村民委员会1981年初出现在广西宜山三岔公社。当时分管政法的中央首长要求有关部门认真调研总结推广。村民委员会随即在广西宜山、罗山一带成片出现。1982年8月28日,中共中央转发《全国政法工作会议纪要》,首次提出在农村要有计划地进行建立村民(或乡民)委员会的试点工作,发动群众制定乡规民约。村民委员会得到高层的认可,最初是出于加强政法工作的考虑。

   转折点发生在1982年到1983年初。1982年4月,中共中央、国务院就家村人民公社政社分开问题发出通知,要求先做好试点,分期分批有计划地逐步改变。1982年12月,五届人大第五次会议通过的第四部《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定:农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织,村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举,村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。随即,1983年1月2日“中央1号文件”指出:“在政社尚未分设之前,社队要认真担负起应负的行政功能,保证政权工作的正常进行。政社分开后,基层政权组织,依宪法建立”。这里明白指出,政社分开的生产大队担负着行政功能和政权工作;而依宪建立的村民委员会是一个基层群众性自治组织,不再是基层政权的一部分。而依照宪法,村民自治,就是在村一级实行从政权到非政权的重大体制转变。

   社改乡与队改村几乎同步完成。“包产到户”后,除了少数拥有村办企业的行政村以外,大部分行政村的集体经济和集体财产丧失贻尽,变成了“空壳村”。马克思主义的理论一贯认为,经济基础决定上层建筑。在农村经济基础发生变化之后,上层建筑也会跟着变化。当时有两条思路在实践着:一条是组建村公所,将行政系统延伸至最基层;另一条是加强村民自治。也就是说,一条思路强调行政发展,完善政府组织,一条思路寄希望于村民自治,村民自我管理、自我教育、自我服务。

  

   据张厚安等编写的《中国乡政政权建设》一书(四川人民出版社1992年版)介绍,到1980年代末,全国共有广西、云南、广东、海南、江西、河北、黑龙江、北京、湖北等省、市、自治区全面推行村公所体制或在部分地区进行建立村公所的试点。广西、云南在全省(自治区)范围内建立了村公所;广东除广州、深圳、珠海三市以外的地方和海南全省普遍设立了相当于村公所的管理区办事处;江西共有6个地市的206个乡镇建立了2033个村公所;河北在三河、丰润等6个县试点,共建约70个村公所;黑龙江的尚志市364个村全部建立了村公所;湖北也在钟祥县搞了村公所试点。以上所涉及的村庄大约占全国村庄总数的10%。1993年中央7号文件决定:“为减少管理层次,乡镇不再设置派出机构村公所”。此举等于堵死了强调行政发展,完善政府组织的思路的实践。到1999年底,村公所已全部取消。

  

   具有戏剧性变化的是以村民自治名义的村民委员会组织。开始是,人民公社改为乡镇政府后,生产大队的名称已经不再适宜,村民委员会正好应运而生,填补了这一空白,在全国遍地开花。稍后,增添了村公所的竟争对手。从1984年起,开始草拟《中华人民共和国村民委员会组织法》(《村组法》),最初称作《村民委员会组织条例》。从草拟到通过的三年多时间里,前后修改三十几次。《村组法》的关键性条款是:乡镇政府与村委会之间不是领导与被领导的关系,而是前者对于后者的工作给予指导、支持和帮助,村委会成员不脱离生产,由村民直接选举产生。1987年11月24日,通过《村组法》时还比较小心地加上“试行”两个字。正因为有了“试行”两个字,从而为一些地方继续实行村公所体制开了一个后门。1989年政治风波以后,村民自治与民主政治一起,一度因反自由化而受到质疑。仅仅过了三年时间,村民自治又成了新时期的宠儿,定性为中国特色的民主政治,并堵死了村公所体制的探索发展之路。

  

   以上讲的是,最近三十来年村级组织的大致变迁过程。同“包产到户”由基层农民自己顺着历史传统自己创造自已选择的结果不同,村民自治是高层自觉地在事前设定政治经纬之线的前提下,以“基层群众自治”为导向选择的结果。下面再对历史上的乡制、村及其权力组织作一大致的梳理。

  

   乡级作为一级建制,始于西周时期。“王百里为郊。乡在郊内,遂在郊外,六乡谓之郊,六遂谓之野。”西周国家尚处于半血缘半地缘的早期国家阶段。国人,即与国君有血缘关系的人,居住在郊内六乡。他们五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、五党为州、五州为乡。野人,即与国君没有血缘关系的人,居住在郊外六遂之野。他们五家为邻、五邻为里、四里为cuo、五cuo为鄙、五鄙为县、五县为遂。诸侯国有的实行三乡三遂制。到了春秋时期,齐相管仲“制国二十一乡”。西周时,乡辖万二千五百户,管仲齐乡辖二千户,战国秦乡辖五千户。这表明乡的地位从县的上级变成了下级,从西周的最高一级行政建制(一国辖六乡或三乡)变成了战国后期的低级行政建制(位于郡、县之下)。

  

   有周一代,与后来单纯作为行政区划的乡制不同,它是兵民一体、政社一体的组织。五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、五党为州、五州为乡,对应的是,五人为伍,五伍为两,四两为卒,五卒为旅,五旅为师,五师为军。战时每家出一兵,每乡编成一军。“三乡为属,属有帅”,“武政听属,文政听乡”。

  

   秦汉时期,乡与亭互不隶属,两者直接向县廷负责。乡辖里。在乡里组织中,设有乡社、里社,一里必设一社一单。里——社——单合一,是秦汉实施乡村控制的一个基层单位。里为行政组织,社为祭祀组织(是当时的意识形态),单为民政、社会组织。里——社——单体制具有行政主导的特点,其中,里是主干,社、单附着在里上,又是一个政教合一、政社合一的“官社”体制。秦汉乡里制度大致一直延伸到三国、西晋时期。东晋十六国、南北朝的长期战乱瓦解了乡里制度,取而代之的是在战乱中兴起的堡壁、聚坞、庄园、村落,朝廷官府的编户齐民变成了豪族强宗的门人奴客、依附部曲。北魏朝廷重建乡村组织的尝试,结果并不十分成功。隋朝建立伊始,并无乡制,开皇九年(公元589年),隋文帝曾设想“五百家置乡正”,后因李德林等人的反对,没有实施。唐贞观九年每乡置长一人,到十五年废乡长,但仍保留乡区划。此后一千几百年直到20世纪,中国再没有恢复过乡官制度。唐代乡不是一级实体,乡行政的实际承担者是里正。其行政程序是里——县——州——中央(尚书省——皇帝)。唐初“一乡五里”、“百户一里”的制度,到宋代已发生很大变化。宋代实行的不是乡里两级制,而是乡里并行制。宋代的乡、里均可视为与现在乡级建制大致相当。明初,以一百一十户为一里,推丁粮多者十户为长,余百户为十甲。明初的里类似于汉唐的百户里,而不同于宋代五百至二千户的里。朱元章在相当于宋代的里一级建立了粮长制。里甲制和粮长制到明中后期走向衰败。进入清代以后,采取乡地体制。村庄之上,大多更置一级为里、为屯、为铺、为乡、为区。地方与村庄两级均设有负责人员,称地方、乡保、乡约、保正、保长、地保、厂正、社董、乡地、乡长、村正、村长、村副、村佐、牌头、门户等。这个职役系统组成乡地组织。传统的乡里组织是以人口管理为中心的,不论人口迁徙与否,都不能脱离原来所在的乡里,是一种“政经合一”、“编户齐民”的乡里组织。而清代的乡地体制是以辖区管理为中心的,人在哪里居住就受哪里管辖,而不论其出生地和财产所在。它的两级区划——自然村和地方都具有明确而固定的边界,不随人口迁徙和土地产权变动而变更,在此基础上对全部人口进行管理。其责任人员属于职役,除传达州属功令于各村以外,并不知乡政为何事。清代乡地组织显然与“地方自治”无关。

  

   明了历史上的乡制之后,也就易于理解历史上的村及其权力组织。可以将村及其权力组织划分为三大历史阶段:两周、秦汉、三国、西晋的邑里时期;东晋十六国、南北朝的村坞时期;隋唐尤其宋代以后的里社时期。

  

在邑里时期,按里分民。进入春秋战国后,在里之上设立了乡级行政层次。秦制大约二十五户一里,汉制则百户一里。中国古代社会是城邑社会、礼乐社会、兵民一体的社会。(点击此处阅读下一页)


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