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穆光宗:生育政策改革的方向

更新时间:2015-09-04 10:20:22
作者: 穆光宗  

   人口的发展不能逆天道而行。中国人口的最大问题不是总量太大,而是人口失衡,包括少子老龄化和性别比失衡。计划生育要还复其本意,就是家庭计划为主,社会计划为辅。生育的社会计划做什么?不是委托代理决策更不是强迫代理决策,而是政府在尊重民意民情民权的前提下给予人文关怀、人情温暖、经济救助、知识引导、公共服务和社会保障。全力造福于家,为人民的生育减负,创造鼓励适度生育和优化生育的良好社会环境,优化人口发展的生态,才是生育政策改革的大方向。

  

   全面开放二胎需要政策协同

   全面开放二胎有助于在一定程度上提升超低生育水平,为“适度低生育水平”做出贡献。但这不过是生育权限政策改革,生不生还是未知数。根据“单独二孩”政策遇冷的事实,可以推断全面开放二孩也将遇冷,因为处在相同时代背景下的单独和非独家庭的生育意愿不会有本质的区别,他们的生育成本和生育预期在相同的社会环境中有着高度的相似性甚至是同质性。这是因为生育文化、生育观念先于生育政策、生育权限发生了变革。要充分挖掘全面开放二胎的政策效能,就必须配套运行计生宣传政策、生育权限政策、生育服务政策和生育福利政策。如果计生宣传政策、生育服务政策和生育福利政策滞后于生育权限政策的改革,那么生育政策改革的总体效能将大打折扣。需要明确的是,生育权限政策的改革具有主导性,其宗旨是在微观上提高计生家庭抗风险的能力,在宏观上实现适度生育水平,也就是近更替水平生育率(TFR在1.8-2.5之间)。

   首先看计划生育宣传的改革。中国已经掉进了“少子老龄化陷阱”或者说“超低生育率陷阱”。确切地讲,在一胎化政策下出现的独一无二的“独子高龄化”问题将长期困扰中国社会,带来极为严峻的挑战。全面开放二孩已是大势所趋,但仍然不是生育政策改革的终点。在理念上要树立人口安全的人口观和合适之家的家庭观,“婴儿潮”如果有的话,也是好处多于坏处,机遇大于挑战。在宣传上要从“只生一个好”过渡到“按政策生育”和“一个少了、两个不多”,从独生子女家庭到至少二孩的合适之家,重建适度生育的文化,逐渐回归到“家庭计划”并且促进“家庭发展”。为此,中国需要明确生育政策改革的路线图和时间表,路线图就是从“单独二孩”到“全面二孩”再到“自主生育”,时间表就是在“十三五”期间快速完成从全面节制生育到全面鼓励生育的历史转轨。

   其次看生育权限政策的改革。根据人口形势和人口规律,中国需要鼓励自主生育,及早遏制甚至逆转人口少子化的趋势。从上个世纪80年代以来,我国少儿人口比重不断下降,老年人口比重不断上升。1982年“三普”到2010年“六普”,人口少子化的速度超过了老龄化,这是非常惊人的变化,说明中国人口发展的潜力被大大削弱,中国人口自身的可持续发展堪忧。

   中国目前生育水平过低的状况恐怕一时改变不了。2014年国家统计局变动抽样调查显示,符合单独二孩政策的目标人群中43%有再生育的打算;今年初,国家卫生计生委开展的专项调查显示,39.6%有再生育打算,与2013年的调查相比有所下降。监测显示,2014年七八月份,全国每月申请量达到15万对左右,目前稳定在每月8-9万对。截至2015年5月底,全国有145万对夫妇提出再生育申请,139万多对办理了手续。在符合条件的目标人群中,可以分出有再生育意愿和无再生育意愿的;在有再生育意愿的人群中,还要区分有生育能力和无生育能力的;在有再生育意愿也有生育能力的人群中,还要看有没有生养的条件,例如经济上能否承受第二个孩子的生养费用、房间是否足够大、有没有人带孩子等诸多因素。综合考虑下来,从生育意愿转化为生育行动的将是目标群体中的行为群体,他们对实际的生育水平和生育数量才会有实质性的贡献和影响。

   再次是生育服务政策的改革。这是生育政策重要的配套性改革,在服务中优化管理,在管理中强化服务,确保能生则生、应生尽生、愿生优生。全国和各地方都要预估生育新政下的目标人群,预判和监测可能达到的新的生育水平和生育增量,在卫生、教育资源配置上做到心中有数、有备无患。健全再生育的相关社会公共政策,如建立再生育风险评估制度、再生育绿色通道制度、优孕优生保障制度等等。

   最后是生育福利政策的改革。这方面可以学习瑞典、加拿大等国的儿童福利政策,例如出台中国特色的儿童糖果金政策、儿童牛奶金政策。改变生育成本高而生养能力低的不利局面,让尽可能多的家庭生得起、养得起两个孩子,从而成为结构上更为健全、能够抵御独子生育脆弱性、唯一性风险的“合适之家”。通过国家强有力的生育福利政策,弱化生育压力,强化生育动力,降低家庭的生育成本,同时国家应积极主动承担部分的生育责任和生育成本,从而改变一些年轻夫妇和家庭想生而不敢生、能生而不敢养的窘境。废除社会抚养费征收制度、准生证制度、一票否决制度,为全面二孩、人文计生、人口安全保驾护航。

   关于生育政策改革,我想到的几个关键词是:敬畏规律,尊重民意,爱惜生命,保护权利,约束权力。人口变化具有渐变性、过程性、周期性、相对性、滞后性、适应性和强惯性等特点,从不同角度反映了人口发展规律。不同分人口的增长具有不同的社会经济涵义。人口发展的基本规律就是要保持分人口之间的平衡性和总人口增长的持续性,为此要保持适度生育水平。宏观看,在更替水平附近浮动的“近更替水平生育率”(1.8-2.5)就是适度生育水平。微观看,生育、养育、教育孩子的基本单位是家庭,而每个家庭的情况很不相同,生育天然存在着多样性,但主体家庭应该平均生育2-3个孩子,成为“合适之家”。自古以来,家庭是基本的生育决策单位,在避孕节育理性可控的条件下,家庭会根据自身的条件和意愿,自由、自主、负责地做出个性化、差别化的选择,其集成的宏观结果就是适度的生育水平。倘若以主观认定的“适度生育率”(例如1.8)反推回去,则有削足适履之嫌。适度的生育水平不是行政认定的,而是自发实现的;也不是一刀切的,而是灵动变化的。

   任何改革都有时机问题,坐失时机的改革也是失去时效的改革,契合时机的改革才是适时有效的改革。“单独二孩”是局部、小幅、微量的改革,没有触及“灵魂”,似乎是小心翼翼的“试水”,但“非独”人群的生育机会和最后的战略机遇错过了。期待中的全面二胎政策,其效果也无法寄予厚望,它也会遇冷,对人口亏损的补偿、对适度生育水平的恢复恐怕只有“杯水车薪”的作用,依然是不彻底的改革。所以,从历史的大趋势看,计划生育要与时俱进,与时间赛跑,继续朝自主、自由、负责的生育以及在不久的将来全面鼓励生育的方向前进。

  

   穆光宗,北京大学人口研究所教授,中国人口学会理事,中国人口文化促进会学术委员会委员,长期从事人口问题、老龄问题和相关社会经济问题的研究。为国务院新闻办组织的《中国的计划生育白皮书》和中国老龄协会组织的《中华人民共和国老龄问题国家报告》主笔之一。

   来源:中国发展观察

  


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