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张凤阳:激励机制再造:政府治理改革的着力点

更新时间:2015-09-02 23:17:29
作者: 张凤阳  

  

   一、政府治理改革的特殊重要性

   在静态意义上观察“五位一体”的总布局,政治建设与经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设仿佛是一种并列关系,它们分属不同的领域、承载不同的任务,因而也具有不同的特点。但是,一当在动态意义上思考全面深化改革的实践操作,政府角色的特殊重要性就凸现出来了。这不仅因为,经济、社会、文化、生态文明诸领域的改革都需要政府主导推进,更重要的是,政府自身若非深化改革、全面准确地履行职能,其他领域的改革就无法坐实。就此而言,政府治理改革堪称牵一发动全身的关键性枢纽。

   党的十八届三中全会《决定》,着眼于国家治理的现代化,以建设法治政府和服务型政府为目标,以加快政府职能转变为主轴,以简政放权和阳光政府打造为抓手,围绕理顺政府-市场-社会等方面的关系,提出了关于政府治理改革的一揽子方案。由于这个方案的落实不可避免地触碰既定的部门利益、地方利益和官员利益,因此,解决政府系统本身改革动力不足的问题,应被看作推进政府治理改革,继而撬动全局性改革的重要着力点。

   二、作为激励机制的“政绩锦标赛”

   改革开放以来,中国在保持政治-社会秩序总体稳定的前提下,实现了三十多年的高速经济增长。围绕这一发展奇迹,国内外学者提出了各种各样的理论解释,其中,“政绩锦标赛”是颇具代表性的一个。尽管这种解释并非没有局限,但它从激励机制角度所做的分析,不仅可以帮助我们理解近三十年来政府治理的运作逻辑,事实上也为思考后续政府治理改革提供了有益的启发。

   作为一种本土性解释框架,“政绩锦标赛”的基本假设是:1、人事权集中,即中央或上级有权任免下级官员;2、存在一种委托人和代理人都可观察、可量度的竞赛指标,例如GDP;3、各参赛方所做的事情相似,其业绩可以相互比较;4、地方官员握有影响本地经济社会发展的重要资源,因而能在相当程度上控制最终考核绩效;5、将官员的晋升机会与其施政绩效紧密挂钩,形成逐级竞赛的激励机制。

   组织开展“争上游”、“争先进”的各类竞赛,本是共产党的一个革命传统,而且,这个传统在建国后一直保留着,并未发生间断。所以,撇开党员干部的荣誉感和责任感,仅从个人晋升冲动的角度来理解“政绩锦标赛”,无疑显得偏狭。但即使如此,我们终归得承认,中央政府或上级政府将以经济发展为中心的属地管理事项一揽子交付给下级政府,而将下级政府官员的考核和任命委托给上级部门,实行逐级行政发包,大体上还是反映了改革开放以来我国政府管理的基本状况。如果说,这种“政绩锦标赛”对推动三十年高速经济增长的确起了巨大作用,那么,它给人们的启示,像不少学者指出的那样,就是要充分考虑政府角色在当代中国国家治理中的特殊重要性,并设法“把政府激励搞对”。

   三、政府职能转变的三重梗阻

   政府激励的“对”与“错”,要历史地看和辩证地看。考虑到中国作为人口大国的就业问题以及与此相关的社会稳定问题,即便在今天也应该保持相当速度的经济增长,更不必说改革开放初期物质匮乏背景下的特殊要求了。因此,对GDP导向的“政绩锦标赛”不能一棍子打死。但是,必须清醒地认识到,经过三十多年的现代化建设,如今,这种政府激励模式的负面效应已充分显现,以至于说,它在很大程度上强化或造成了进一步转变政府职能的三重梗阻:

   第一重梗阻涉及“上下关系”。我国政府纵向间关系的典型特征,是所谓“职责同构”,即,每一级政府都管理大体相同的事情,相应地,在机构设置上表现为“上下对口,左右对齐”。虽说这种体制的成因非常复杂,但不可否认的是,“政绩锦标赛”使这种体制进一步强化了。因为,锦标赛得以开展的条件之一,就是各参赛方做事的相似性和业绩的可比性。“条块”格局下的行政逐级发包,造成了这样一种状况:除开外交和国防等特例,许多相同的事项,各级政府都要管,权限和责任的划分很不清楚。有人用“中央派人到地方查卫生,县委书记也想管银行”来形容这一状况,应该说是不怎么夸张的。“职责同构”不仅使政府职能转变容易沦为一种无层级区隔的抽象性要求,而且是多年来政府机构改革难以跳出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”窠臼的深层原因。

   第二重梗阻涉及“左右关系”。GDP导向的“政绩锦标赛”使地方政府官员全力以赴地追求经济增长,其中包括采取不利于培育和维护市场秩序的手段,由此造成了政府与市场关系的畸形。作为“政绩锦标赛”的衍生种类,维稳的“一票否决制”也使群体性事件的应对出现机会主义策略和体制性防卫过当,在很大程度上扭曲了政府与社会的关系。“两高”产业的治理与升级之所以阻力重重,无疑也跟地方政府片面追求GDP政绩的强烈冲动密不可分。进一步说,政府职能转变的梗阻,不仅在政府-市场-社会-生态的外部关系中表现出来,还渗入了政府内部的横向关系之中。“政绩锦标赛”的部门化蔓延,助长了政府系统的“山头主义”,部门间的利益栅栏严重妨碍了一些公共事务的统筹治理,也使大部门制改革进展缓慢。

   第三重梗阻涉及“前后关系”。在“政绩锦标赛”的强势诱导下,各级官员都喜欢站在前台当指挥,典型表现就是热衷于组织各类评比表彰。随着GDP超越狭义的经济增长而在宽泛意义上得到理解,在不少官员那里,琢磨评比表彰的花样就成了政府管理创新的替代品。稍事观察便会发现,政府直接或间接主导的以国家名义进行的评比表彰几乎见诸所有的部门和系统,其泛滥程度可谓触目惊心。由此带来的危害,一是制造寻租空间,将国家名义转变为个人或集团的谋利工具,严重损耗和透支国家信用;二是养成政府“闲不住的手”,使市场的内在规律不能正常发挥作用,社会的内生秩序和自我调节能力也遭到破坏;三是忽视那些难以显示政绩但对现代国家治理来说十分重要的公共领域和公共事务,妨碍了政府治理重心从前端指挥向事中事后监管和基本公共服务供给方面的转移。

   以上三重梗阻表明,要加快政府职能转变,推进政府治理改革,必须重新打造政府激励机制。

   四、如何让“束手”的政府做事

   有学者指出,长期以来,政府职能转变之所以进展滞缓,一个重要的原因是政府利益作祟,其表现是,在利益丰厚的地方政府就“越位”、利益纠结的地方政府就“错位”、利益寡淡的地方政府就“缺位”。如果这个判断成立,那么,三中全会《决定》强调要“全面正确履行政府职能”,并且通过“让权力在阳光下运行”来寻求“把权力关进制度笼子的根本之策”,在现实层面就意味着触碰既定的部门利益和官员利益。问题在于,如何叫一个“束手”的政府“做事”、一个“有限”的政府“有为”、一个“被改革”的政府“推动改革”呢?

   俗话说,解铃还须系铃人。鉴于“政绩锦标赛”对绝大多数官员已成路径依赖,一下子难以完全破除,因此,从渐进性和有效性的角度来看,政府治理改革不妨由修正既定的锦标赛模式入手。1、在弱化GDP指标权重的基础上,终止某些政绩考核的一票否决事项,如计生和维稳,同时考虑增设其他的一票否决事项,如人民群众反应强烈且对经济社会发展造成重大危害的环境保护失职和市场监管失职,以倒逼官员推动绿色发展和政府工作重心向公共服务转移。2、按照发挥中央和地方两个积极性的原则,中央在关乎全国性公共物品供给的领域,如司法、审计、教育、环保、社保、食品安全等领域,收回部分事权并承担更多责任,同时,在规范土地财政的基础上给地方政府一个稳定的主体性税种,通过建立健全事权和支出责任相匹配的财税体制改革,进一步理顺央地关系,部分缓解地方官员的政绩锦标赛压力并提升其推动改革的积极性。3、基于阳光政府建设,让公众对政府施政满意度进入官员的政绩考核过程,更好地发挥舆论监督作用,尤其要更好地发挥人大和政协在问责政府官员方面的制度化渠道作用,以降低上级政府考察下级官员所需的信息成本和指标设计困难,进而使锦标赛模式逐步让位于一种现代型和规范化的政府治理。


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文章来源:《新华日报》
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