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袁绪程:民办教育分类管理:教育体制改革的新突破

更新时间:2015-09-01 22:29:07
作者: 袁绪程 (进入专栏)  
应尽量提供无差别的基础教育服务。尽可能“普惠”,而各类差异化的、尖端的教育需求应由其他办学者来满足。

   由社会出资的非营利性办学一般也产生长期效益、正外部性强烈,但不一定是“普惠”性的。“市场”办学,即营利性办学,通常短期效益明显,外部性没那么强烈,但紧贴市场需求,并提供差异性服务,是教育产业不可或缺的部分。

   政府应根据非营利性和营利性的不同性质的办学,按照不同的规范进行区别管理和监督;而不是大杂烩一锅煮。

   战略与改革:发达国家在这方面一般是如何做的?

   袁绪程:具体的制度虽不尽相同,但大致都是按营利性教育和非营利性教育的不同规则进行管理。

   比如在美国,哈佛大学就属于前面说的“社会办学”,它不属于任何人包括政府所有,谁也不能把它的资产拿走,捐资者不能获得回报,管理者也不能提取“剩余”;作为一个非营利性机构,它无需像企业一样纳税。美国的知名高校,包括只以精英教育为目的的文理学院,也包括还承担了研究功能的研究型大学,大部分都是私立的非营利性学校。公立大学的精英化程度、“尖端”程度一般没有这么高,因为拿纳税人的钱去为少数精英提供优质教育机会、从事与大众的福利没有直接关系的研究是不太合适的。在中学和小学阶段,也有类似的私立非营利性学校,不过不像私立非营利性高校那样在中国知名。

   美国另外也有一批“市场办学”的营利性学校,比如凤凰大学、阿波罗教育集团。它们注册为企业,像普通企业一样向政府纳税,为股东产生利润,只不过它们的产品比较特殊,是提供教育服务(包括学历教育)。只要它们提供的教育服务达到一定标准,得到高校认证机构的认证,就可以认为它们与普通的公立或私立非营利性学校没有显著差别(除了其企业属性以外)。由于是企业,不能靠政府拨款或社会捐款生存,只能靠销售产品所得即学费生存,所以营利性学校一般只能提供与就业市场贴近的教育服务——学生学习以后可以立刻获得明确可预期的工资回报——只有这样的教育服务才能明确定价。

   战略与改革:中国的民办教育与此有何不同?

   袁绪程:中国的尖端大学基本上是政府办的,主要靠财政。民办大学基本上不入流,处于“四不像”状态,很难大发展,非营利的法规与实际的投资办学相矛盾。这是因为改革开放之初,中国人普遍都穷,也没有明确的非营利性的概念,不可能有真正的非营利性学校涌现出来。事实上当初的一些民办教育举办者也不是纯粹为了投资获利的,他们为了办学,往往将整个身家搭了进去。而在法律上,营利性与非营利性并行不悖。例如,《民办教育促进法》里一方面禁止营利性教育,另一方面又允许民办教育举办者提取“合理回报”。这种模糊和自相矛盾的规定是适应中国民办教育发展早期的实际情况的。但随着中国经济以及民办教育自身发展的需要,这种模糊的法律地位已经难以为继。捐资人担心通过“合理回报”条款,自己的捐资变成举办者的“回报”,政府也基于同样的理由难以向民办学校提供资助;投资人则担心自己的投资被当成捐资。结果就是捐资和投资都无法进入民办教育。所以一定要厘清规则,让捐资和投资都有顺畅的渠道进入民办教育领域。

   战略与改革:营利性和非营利性的理论根据是什么?

   袁绪程:长期以来有个认识误区,认为教育就是公共产品,就应是非营利性的。我认为,教育并不能笼统地称为公共产品。公共产品的两个显著特征是非排他性和非竞争性。从这一定义出发,严格意义上的教育公共产品几乎没有。北京大学能容纳多少人?全部大学加起来又能容纳多少人?实际上只可能满足部分需求,这就存在排他性。教育更像俱乐部产品,就是有一定边界的准公共产品。

   大家使用公共产品这一概念来称呼教育,很大程度上是指教育产品的免费或低价提供。这是社会主义伦理的要求。1846年的《共产党宣言》里就提到了,未来的社会主义社会要提供免费教育。免费教育加上消灭三大差别,就是社会主义的主要内容。不无讽刺的是,今天的资本主义社会已经基本上接受了马克思主义的观点,在相当程度上实现了免费教育。

   免费受财力和偏好约束。在现阶段不可能全程教育免费,只能在基础教育进行免费。但是,“天下没有免费的午餐”,受教育者“免费”是政府或非营利性组织的付出。只不过这种付出是值得的,有利于社会的长期利益的。

   战略与改革:李嘉诚捐资举办了汕头大学,为什么汕头大学没有办成像哈佛大学那样有名呢?

   袁绪程:坦率地说,汕头大学的教育的确不错,虽不像哈佛大学出名,但远高于国内同类大学。李嘉诚的捐赠还是带有家族性或财团性,李嘉诚捐了,其他人是否原意跟进?真正的社会办学应该是开放的、迭代的,无国界的,是无数人共同办起来的,这里没有“一股”独大,但有源源不断的细流。这与某些上市的公众公司相似,没有一股独大,汇丰银行的大股东才占11%,通用公司已经说不上谁是大股东,这样有利于发挥职业管理者的作用。在非营利性领域,大家追求的是名誉、良心的回报,这是一种永恒的回报。财富对个人只在生前有意义,但是荣誉在身后也有意义。所以美国的非营利性学校的捐资者并不追求学校的控制权。这有利于发挥各方面的作用,“众人拾柴火焰高”。

   战略与改革:按照目前的法律规定,民办教育是禁止营利性的,实际情况如何呢?

   袁绪程:大部分民办学校实际上是投资办学,但是在名义上没有得到承认。当初办学的时候,只有国家的学校,没有“私人”的学校,不管是营利性还是非营利性。

   当然,营利性非营利性不分,也是有历史原因的。改革开放之初,大家都是无产者,不可能有投资办学,营利性教育是没有生存的空间的。只有在营利性和非营利性不分的情况下,取得国家的政策支持,才能把民办教育办起来。这是符合国情的。但是今天的社会财富已经是改革开放初的几十倍、几百倍了,从产业发展角度,分类管理是势在必行的。从权利的角度看,办学本来是公民的自由,放开营利性办学也是有道理的。改革就是放权,是中央向地方放权,政府向社会和市场放权,学校向教师放权。

   但是,改革又难以一步到位,只能一步一步来,所以分类管理之初,只能全面放开非营利性办学,营利性办学还要管住,只能有条件地逐步试点、逐步放开。

   战略与改革:您认为实行分类管理改革以后,民办教育将有怎样的前景?

   袁绪程:如果分类改革成功,会为民办教育开辟广阔的天地,中国的民办教育事业乃至整个教育事业将得到长足的发展。

   但是如果政策不当,将现有的举办者逼退,民办教育事业就将遭受灭顶之灾。

   正如前面谈过,现在民办教育无法做大做强,重要原因之一就是没有进行分类管理,鸡兔同笼,怎么喂养?怎么管理?投资者看到这种非牛非马的状态,就不敢投资,因为不仅其收益得不到法律的保障,其出资的产权保障也是很模糊的。捐助者当然也望而却步,学校的举办者可以提取“合理回报”,捐资者为什么要向这样的学校捐钱呢?从举办者的角度来说也是这样,在现有制度下,举办者怎么会增加投入呢?万一哪一天政策变了,说投入都不是他的了,怎么办?分类改革要把这些顾虑全部扫清。营利性的就照章纳税,投资者的产权得到承认,拿利润也拿得安心。当然,教育作为特殊产业,在分类改革开始的时候可以适当给予营利性教育机构适当照顾,特别是那些正外部性较强领域的教育。但这种扶持只是阶段性的,不能是永久性的。

   战略与改革:营利性教育市场很广阔吗?在营利性教育较为发达的美国,其占的比例也并不是很大,而且集中在相对低端的应用型的高等教育,在高等教育的其他部分,以及基础教育阶段,营利性教育的份额是很低的。中国的状况会有所不同吗?

   袁绪程:确实如你所说,美国的营利性教育市场相对有限。比如,美国的营利性教育在中小学阶段是做不大的。因为美国的市场经济高度发达,经济实力雄厚,社会财富积累多,它的小学和中学可以提供免费或低价、质量也不错的教育服务。此外,捐赠的传统悠久,法律制度从各个方面鼓励捐赠,比如捐赠抵扣所得税的手续非常便利等等。营利性学校必须通过非常出色的管理,提供非常出色的教育服务,否则很难获得市场。美国的营利性教育在小学阶段只有5%,基本上是靠教育管理公司来实现的,通过提供特别优质的服务获得市场。

   美国的营利性教育主要靠的是提供短期内能够见效的应用性的技能教育。公办学校和非营利性学校很少提供这类教育,因为它们提供的是代表社会长期效益的教育。另一方面,很多教育需求是高度个性化的,不同的人需要的教育内容千差万别,不适合由公办教育来统一提供。而民办教育船小好掉头,方便提供这样的服务。

   另外,营利性教育也可以在一些方面发挥规模经济的效益。研究型大学是没法搞规模效益的,营利性教育无法承担研究性大学这样高的投入。但是对于投资较小的职业教育等,营利性教育可以通过规模化的标准化课程生产和管理,发挥自己的优势。

   美国的阿波罗大学等等,都是照章纳税,不享受什么优惠的,它们曾经繁荣过,最近又陷于困难。美国的营利性学校一点税不能免,没有捐资,政府资金也很少,在节省成本方面是殚精竭虑,可以没有自己的土地、校舍,少了一大笔投资;没有或者只有很小规模的图书馆、健身房。在这样的情况下,当然营利性学校能够从事业务的范围不会很大,在学历性教育当中,中小学很少能有营利性学校生存的机会;大学中间也只有应用性的、与就业市场结合非常紧密的那些学校能够成为营利性学校。

   应当看到,美国的营利性学校规模有限,并不意味着中国的营利性学校也做不好。有很多因素在中美是明显不同的。比如,美国从殖民地时期开始就有悠久的清教徒传统,创造财富是荣耀上帝的做法,财富是要回馈社会的,而不是要传诸子孙。所以比尔·盖茨、巴菲特等等纷纷把自己的财富捐献出去。在这样的传统下,各类非营利性组织的事业得到长足的发展,相应地,在这些领域内,营利性机构的发展空间就相对有限,非营利性不办的,营利性才容易生存。当然,在这样的竞争之下,营利性学校也一定要有很高的效率才能活下去。

   再来看中国,古代中国不是没有非营利性学校的传统。自春秋战国以来,官学的规模都很小,大量存在的书院、私塾、祠堂举办的子弟学校等等,大致上,它们接近于非营利性,但性质仍较为模糊,大部分规模也较小。像西方那样的宗教组织、行会组织办学,几乎没有。民国时也有一些民间的非营利学校,但1952年之后都被取缔了,都变成了公办学校,公办学校一般又不能从事那些与市场特别贴近的教育服务,这就为营利性教育留出了巨大的空间。

   当代中国人的价值观念是先赚钱后慈善。因为改革开放之后大家才渐渐富起来,才有钱可以捐。现在很多教育领域的投资者,也表示要先赚了钱,以后再捐。在这一过程中,中国人讲究名利双收,这与美国的名利分开是不一样的。中国很多办学者确实是怀着赚钱再捐钱的心态去从事教育的。而且中国营利性教育有可能走高成本、高质量的路,而不是像美国那样走低成本的道路。中国的公办学校远远不足以满足各种各样的教育需求,这给营利性教育提供了机会。何况营利动机会促使办学者引入先进的教学方式、教学手段,用高薪吸引人才,这样就能取得相对于公办学校相对僵化的体制机制的优势。这就与改革开放初私营企业起家一样,正由于国营企业体制僵化,才给私营企业创造了发展空间。公办学校既无动力又无压力,民办营利性学校既有动力、又有压力,生龙活虎,前途可能非常广阔。

另外,中美还有两项重大的差异:一是教育在中国人心目中是改变社会地位、改变命运的主要手段,其重要性远超美国社会的教育;二是考试在中国教育制度中的地位也远远超过美国,(点击此处阅读下一页)


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