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张芸:我国乡镇公务员行政伦理建设研究——从公共行政的视角审视

更新时间:2015-08-31 11:48:06
作者: 张芸  
德性伦理意指主体对自身的生存意义、精神归属、处世方式以及对某种伦理精神体认后所形成的精神品质和道德境界。……..制度伦理意指对存在于社会基本结构中并保证结构规范合理化的基本制度的伦理考量和实现伦理道德的一系列制度化安排的辩证统一的过程或状态。"德性与制度作为公共行政伦理之二维,二者的高度契合构成了公共行政成长的重要基础,而二者的阙如则是公务员行政伦理失范的根源。我国乡镇公务员行政伦理失范的原因固然有许多,但道德失约和制度缺位,应是根本的原因。

   我国正处于社会转型期,转型期的特点就在于,传统的伦理道德规范已经失去了应有的作用,而适应新时期的新的伦理标准还没有深入人心,这就导致社会上存在着道德真空。在市场经济条件下,人人都作为"经济人"而存在,个体利益最大化是其最高价值追求,甚至可以为了追逐经济利益而不顾道德的约束。对人的行为也失去了基本的道德评判,社会把一个人的成功往往简单的等同于金钱的占有和权力的获得,而对于金钱和权力的来源则并不关注。作为行政主体,在这场个人利益与公共价值之间的较量中,基层公务员也不可避免的选择了前者。他们把权力当作谋利的手段,把行政职务当作可用于交易的商品,"潜规则"盛行其道,公共行政伦理被置之脑后。道德的失约,造成公共行政失去了内在的自律机制。但人人逐利,道德溃败只是为乡镇公务员行政伦理失范提供了一种可能性,没有道德约束的乡镇公务员有可能违背公共行政规则还仅仅是一种假设,如果没有另一个条件的配合,即制度的缺位,则"假设"就难以变为"真实"。但正是因为制度和道德的双双缺位,致使乡镇公务员的行政伦理失范由可能变为现实。制度设计的初衷就在于对人性的防范,英国哲学家大卫·休谟曾提出一条非常著名的"无赖假设",即在设计制度时必须把每个人都当作无赖,所以为了让这些除了私利以外没有其它目的存在的"无赖"能够为公共利益服务,必须在制度上予以制约。参与制定美国1787年宪法的核心人物麦迪逊也说过:"如果人人都是天使,就不需要任何政府了;如果是天使统治人,就不需要对政府有外来或内在的控制了"。在西方的行政伦理建设中,以制度来防范道德的缺失,通过建立健全制度来弥补人性的不足,从而也能保证公务员公共利益的导向。西方国家不仅制定了对公务员行政伦理考核的准则和机制,还专门为道德立法,例如,意大利制定了一部公务员的《道德法典》,对公务员的几乎所有行为都作了限制性规定。而我国在道德缺失的领域,制度却没有有效的填补,公务员的逐利和腐败行为不仅不能受到道德法庭的裁判,在制度上也面临着真空,其违法行为不能受到应有的惩罚。道德的悬置与制度的真空共同造成了基层公务员行政伦理的失范。

   四、德性培育与制度安排:加强乡镇公务员行政伦理建设的路径

   德性伦理以人性善为价值前提,"在行政领域中,德性伦理以行政人个体的自我从善、自我陶冶、自我塑造为出发点,强调行政人处于行政关系当中的自觉自愿。"而制度伦理以人性恶作为其基本设定,"在制度伦理的倡导者看来,追求利益是人的天性,为了维护人们之间利益的分配,就需要一种协调性的规范来保证人们之间利益的获得。"在加强我国乡镇公务员行政伦理建设的过程中,应当把德性培育与制度安排结合起来,既注重基层行政主体自我的道德约束,培育其道德自觉和公共责任意识,又通过加强制度建设,靠制度的强制约束保证行政的公共性。德性培育和制度安排是保证公共行政价值理念得以实现的不可或缺的两维,在内与外的合力作用下,方可促使党的优良作风在基层公务员队伍中"内化于心、固化于制、外化于形、实化于行",从而确保乡镇公务员行政的公共利益导向。一味强调一方的建设而忽略另一方都是片面的。没有制度的外在约束,德性就会成为空中楼阁,不道德的行为不能得以有效抑制,已经生成的德性也难以存活;没有德性的制度约束,制度设计也会失去实施的基础。而二者的同时缺失将导致公务员行政伦理成为纸上空谈。

   (一)德性培育是加强乡镇公务员行政伦理建设的自律机制

   权力,特别是公共权力因其公共性,必然要受社会道德规范的约束,因为权力的行使不仅是行政主体个人的事情,还要受群己关系的影响。而一切存在着群己关系的地方,也必然存在着道德要求。公务员的道德及官德状况会直接影响到社会风气,自古以来,为官从政者的道德状况不仅影响国家的兴衰存亡,而且也直接影响到民德民风,在一定程度上可以说,官风决定民风,官风引导民风。公务员自身的道德素养对社会风气的表率作用,主要体现为正反两方面的效应,如果公务员在日常工作中遵守和践行诚信、公正、勤勉、清廉、自律等基本道德规范,牢记自己的使命和责任,始终保持高尚的道德情操和职业道德行为,在一定程度上可以增强人民从善的信心,对引领社会风气的好转和社会道德重建,起着重要的推动作用。相反,如果公务员弄虚作假成风,黑白善恶不分,贪污腐败盛行,则对社会风气的影响将会十分恶劣。因而,要形成风清气正的良好社会风气,必须首先加强公务员的行政伦理道德建设,以官风带动民风,推动社会和谐。

   在当下,要加强乡镇公务员行政伦理建设的自律机制,需以党的群众路线教育实践活动为契机,加强基层公务员的行政伦理道德教育。麦金泰尔说过,"道德生活的每一种形式、道德生活的主要内容以及道德哲学世界观功能发挥等,都离不开符合时代要求的道德教育。道德教育不仅反映着每一种道德生活的形式特征,而且是培养和维持这种形式的必要条件。"群众路线作为党的生命线和根本工作路线,是加强广大党员干部思想道德教育的重要内容,教育实践活动的开展,是党员干部和公务员队伍的"自我净化、自我完善、自我革新、自我提高"。加强基层公务员行政道德建设应以群众路线教育实践活动为基准,并在公务员队伍中积极开展"三严三实"专题教育,培育公务员良好的道德风范和道德品格,树立正确的人生观、价值观、权力观,"常修为政之德,常思贪欲之害,常怀律己之心",在心理上竖起自觉抵御各种腐朽思想侵蚀的牢固防线,。

   首先,要强化学习教育,提高思想认识。"欲明人者先自明,欲正人者先正己。"公务员思想认识水平的高低是其道德水平最重要的体现,加强乡镇公务员的德性培育,应紧紧围绕"为民务实清廉"的作风建设主题,依托乡镇党政干部学习会,深入学习十八大、十八届三中全会、四中全会精神,向党员、公务员队伍发放学习手册,学习资料,坚持分层分类施教,在领导干部中大力开展正确政绩观教育,引导树立执政为民的理念;在执法部门中大力开展普法教育,引导树立依法治乡(镇、村)的理念;在服务窗口单位开展群众观点教育,引导树立"群众利益无小事"的理念,增强各级党员干部的群众观念和宗旨意识。

   其次,要加强纪律作风建设教育。紧紧围绕作风建设中群众反映强烈的热点、难点问题,分部门开展纪律作风建设专题教育,帮助公务员纠正自身思想、工作、作风等方面的顽疾。强化公务员职业道德教育,不断提高机关职工的业务素养和服务能力,塑造高效、务实、廉洁、文明的机关形象。

   第三,加强警示教育。充分利用中央、省、市、县查处的违纪违法典型案件,开展反腐倡廉建设专题学习,利用党员活动室、远程教育站点、村级活动室、农家院坝等平台,以党委中学组学习会,党课教育、"三会一课"、干群夜校、专题讨论、院坝走访等方式,集中学习党纪政纪法规,观看廉政教育专题片,利用廉政短信平台向全体党员干部职工发送廉政警示短信。

   第四,加强典型引导教育。传统的以说教方式向行政人员灌输道德理念的方式,经事实证明并没有取得很好的效果。因而需要在教育方法上进行创新,可以采取树立典型与心理引导相结合的方式,让基层公务员在心中形成为政的标准,然后再以心理引导相辅,从而见贤思齐,见不贤而改之。

   (二)制度安排是加强乡镇公务员行政伦理建设的他律机制。

   在加强基层公务员道德自律,培育官德的同时,还应该建立一套健全的制度机制,作为公务员行政伦理的外在强制约束。因为,在群己关系之中,人都有一种自利的趋向,会追逐个体利益的最大化,当个体利益与公共利益发生矛盾的时候,仅仅依靠个人的道德自觉性,恐难以对人的行为进行有效的约束。因而就需要对人的行为在制度规则上予以制约,以确保公共利益的最大化。基层公务员具有公职身份和公民个体的双重身份,这种身份冲突既需要个人的自觉内省,更需要制度予以规范。正如波普尔所言,"我们渴望得到好的统治者,但历史的经验向我们表明,我们不可能找到这样的人。正因为这样,设计甚至使坏的统治者也不会造成太大损失的制度是十分重要的。"邓小平也曾强调,我们过去发生的各种错误固然与某些领导人的思想作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。好的制度可以使坏人无法任意横行,而坏的制度则使好人无法充分做好事。因而,我们应当着重加强公务员行政伦理的制度化和法制化建设。法制化是制度化的基础,制度化是法制化的目标,只有通过法制体系确立制度规范,形成制度的法制保障机制,制度才会更加牢固,才更容易深入人心,制度运行才能更加常态、长效。

   因而加强乡镇公务员行政伦理的他律机制,首先应当坚持党和国家的依法治国基本方略,建立健全公务员行政伦理和作风建设的法律法规体系,已经形成的行政伦理规范,如"中央16条禁令",要在法律上予以规范。同时,还可以考虑制定一部道德法典,如《公务员道德法》或《从政道德法》等,对公务员道德划定禁区和底线,并建立惩处和问责机制。

   其次,要完善乡镇公务员行政伦理监督体系,加强基层群众和社会的监督力度。乡镇公务员的作为与基层群众的利益密切相关,因而基层群众具有对基层公务员进行监督的动力。我国应该采取激励的方式把这种动力激发出来,让人民群众在监督体系中发生更大的作用。一是可以在乡镇设置2-3名民情收集专员,通过"聊天式走访"方式及时了解民情民怨;二是可聘请退休老干部成立督导巡查组,对镇级部门和干部职工开展正风肃纪专项督查;三是开展调查走访活动,领导带头进村入户发放调查问卷和征求意见表、邀请辖区内各行业群众代表召开"开门评风"座谈会,听取群众意见建议;四是开展党风政风廉政建设社会评价工作,不定期开展社会评价满意度抽查工作,倾听民众的心声,收集整理反馈的意见。

   第三,要建立健全对乡镇公务员的行政伦理考核和激励、惩罚机制。要以公共责任承担和以民为本等公共行政理念作为对公务员进行考核的基准,建立健全考核指标体系,把公务员的思想、学习、工作等纳入考核内容,考核结果将作为升迁及奖惩的依据。对于失职、越权、侵害公共利益的行为予以严厉处罚,对于考核中优秀的,给予应有的奖励。奖惩分明,是规范乡镇公务员行为和充分调动其积极性的重要手段。

   五、结语

   治国先治吏,吏治则天下安。而治吏的首要环节则在于提高吏的行政伦理水平。公务员的行政伦理建设是党风政风建设的重要环节,是提高党的执政能力,密切干群关系的必然要求。乡镇公务员虽位处基层,但其思想道德状况和工作作风却是人民群众直接观照整个国家公务员队伍素养和能力的重要窗口。乡镇公务员能否认真履行其公共职责,坚持"为民务实清廉"的公共行政伦理导向,直接影响着党和国家的形象,关系着中国共产党执政根基能否稳固。公务员的行政伦理建设"不可能一蹴而就、毕其功于一役,更不能一阵风、刮一下就停,必须经常抓、长期抓,要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去,善始善终、善做善成。"这样才能使党的优良作风在广大公务员队伍中"内化于心、固化于制、外化于形、实化于行"。

  

   参考文献:

彭和平,等编译.国外公共行政理论精选[M].北京:中共中央党校出版社,1997:14 (点击此处阅读下一页)


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文章来源:陕西行政学院学报2015年第3期
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