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郑贤君:试论全国人大调查权与审判权的界限

更新时间:2015-08-26 17:33:28
作者: ​郑贤君  

  

   摘要:  人民主权决定调查权是代表机关直接民主的体现,既是一项独立权力,亦不乏辅助属性。调查权与审判权并行不悖,其目的、范围、主体、程序和结果决定不同于监督权;调查权运行司法职能,其组织、程序和效力决定不同于人民代表大会行使监督权的调查行为本身,就特定问题开展的调查不同于人大的执法检查。宪法规定审判独立,调查权不得触及审判权的核心,应排除个案监督,基于审判权的国家属性拒绝地方人大就法院判决开展调查。须在区分客观事实与法律事实、政治审判与法律审判的前提下,明确有罪事实认定之职权应归于法院,法律判断是法院的专属权力,评估法院判决结果但不代替裁判,法院诉讼程序排除在调查范围之外。

   关键词:  调查权 直接民主 独立权能 监督权 审判独立

  

   引言

   判定调查权与审判权的界限如同界定其性质本身一样困难,原因在于作为议会古老司法职能的现代残留,调查权履行的权力与司法权近同。我国宪法第71条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”这一条款赋予了全国人大调查权。《宪法》第78条规定,全国人大和常委会的组织和工作程序由法律规定。依据宪法,《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》(以下简称《全国人大议事规则》,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《各级人大常委会监督法》)分别于第六章、第七章专章规定全国人大及其常委会的调查权。尽管法律对人大调查权的规定较为全面,但仍存在一些不甚明确的问题,如调查权是一项独立权能还是辅助权能?调查权的权限范围及与监督权的区别何如?人大调查权与审判权的界限有哪些?等等,上述问题需结合宪法其他条款加以解释。

  

   一、直接民主与独立权能

   调查权,英文为Congressional Investigative Power、Investigative Power、Inquisitional power,或者Congressional inquiry,我国全国人大调查权同各国议会调查权具有相同的本质,都是代议机关享有的一项宪法权力。议会调查权是代议制的传统,起源于英国。中世纪,英国议会出于监督国王的需要,对国王大臣的违法和失职行为享有调查事实的权力,这种权力可以视为议会调查权的开端。14世纪,英国议会取得批评和监督国王政府的权力。1333年,由于拨给羊毛业的一笔补助金被全部挪用于战争目的。1340年,议会指派委员会进行调查,这次调查被认为是议会行使调查权的先例。由于议会监督政府的手段主要是质询和弹劾,如1367年议会对王室官员的弹劾,议会为了有效行使这些权力,必须对受质询和弹劾的政府官员的违法事实进行调查,以取得足够的证据。此后,英国议会为了监督国王政府,经常运用调查权来取得行政部门的相关信息和证据。

   议会调查权的理论基础是人民主权。议会对政府行为进行调查和组成有关委员会的权力或权利,是议会真正成为民意机构和监督机构的重要宪法基础。就代议制原理而论,议会内阁制下的议会原则上可对政府和行政机关任何部门的任何活动实施调查和监督。但在实际上,议会的调查监督权只能在议会职权范围内进行。因为在成文宪法下,政府或行政部门与立法部门一样,同样负有实施宪法的责任。宪法不仅明文规定了议会的职权,而且明确规定了政府的宪法权力。对此,议会也必须尊重并对政府有一个基本的假设:政府也有爱国心和责任感,它基于国家利益的判断和决策应当受到尊重,因为它有自己的宪法权利和义务。

   一切国家机关的权力必须具有宪法依据,各国宪法对议会调查权的规定模式不尽相同,大致可分为以下三种情况:默示权、明示权、宪法惯例。第一,宪法不对议会调查权作出明确的规定,而通过法院的宪法解释阐明议会调查权的合宪性,如美国。第二,在宪法中明确规定议会的调查权。宪法通常在规定议会的组织和职权时,对议会的调查权作出规定。如《西班牙宪法》第76条规定,众议院和参议院(在一定情况下两院联合)可以任命调查任何公共事务的委员会。《希腊宪法》第68条第2款规定,议会根据议员的要求决定设立由议员组成的各种调查委员会。《意大利宪法》第82条规定,各院可以从本院议员中任命一个调查委员会,该调查委员会与司法机关相同的权力和限制进行调查和研究。《葡萄牙宪法》第181条规定,议会依照议事规程设立各类议会委员会,并可成立调查委员会或其它专门委员会。《瑞典王国政府组织法》第12章第6条规定,议会应当选出一名或数名督察专员,负责根据议会的指示对公务员执行法律与其它法规的情况进行监督。第三,在不成文宪法国家,议会的调查权由宪法惯例创设或由法律作出规定。如英国议会的调查权和调查程序由议会法规定。

   学界对我国人大调查权是一项独立权能还是辅助权能存在争论。独立权能说认为人大调查权是与立法权等宪法赋予全国人大的权限有别的、为总揽国家权力所设立的独立权能,[①]而辅助权能说认为人大调查权只是为了使全国人大有效行使宪法所赋予的立法等权能而加以认可的辅助性权能。我国人大调查权是一项独立权能,但应在全国人大的职权范围内行使。

   1、人大调查权的具有独立功能

   根据《宪法》第71条第一款的规定,全国人大和常委会“认为必要的时候”,可以组织调查委员会。这一条款虽然没有明确规定全国人大调查权的目的与功能,但是指出全国人大启动调查权必须具备必要性,同时该必要性由全国人大和常委会自主决定。《宪法》第63条规定了全国人大享有罢免权。《全国人大议事规则》第39条规定,全国人大及常委会可以就罢免案组织调查委员会,明确规定了罢免案得属于有必要进行调查的特定问题。虽然罢免案是《宪法》中唯一明确规定可以组织调查委员会的问题,但《宪法》并未排除对其他有必要进行调查的问题行使调查权。

   各国议会调查权的功能基本一致。如美国国会主要运用调查权实现四个目的:辅助立;监督行政;向公众告知真相;以及维护自身的公正、尊严、名誉和特权。[②]德国议会的调查权主要有四个方面:其一,监督调查权,主要目的是了解政府活动的第一手资料及事实,以便控制政府行为;其二,立法调查权,包括对预算问题的调查,主要便于与政府讨价还价。其三,内部调查权,包括选举调查、议员调查(对纪律、腐败及受人控告等问题进行调查)等形式,用于维护议院内部秩序,制定议事规则;其四,政治调查,包括对丑闻的调查,其主要目的是向公众揭示他们关注的全国性问题和事件并作出相应的反映,常为议院全体或多数议会党团用来攻击或反击议会内外的集团或个人。[③]在上述四种调查权形式中,前三种形式主要涉及联邦议院职权范围内的事务,第四种形式则属于议院整体对公众的义务。[④]可见,议会调查权的主要功能是实现立法权与监督权的需要。除此之外,调查权还有有别于二者的其他功能,即对某些公众关注的问题或与议会职能相关的问题进行的调查,以回应公众获知真相的要求,如美国国会调查权向公众告知真相的功能与德国议会的政治调查。这一功能不在于实现议会立法权和监督权,其出发点是代议机关作为人民的代表,向人民负责,通过调查权维护自身的尊严与权威,从这一点上看,议会调查权的告知公众真相功能使其具备了独立意义。

   我国人大调查权除了实现立法权、监督权的功能,也具有告知公众真相这一功能。《宪法》第41条规定了公民享有对国家机关和国家工作人员有批评和建议的权利;以及当上述对象有违法失职行为时,公民享有提出申诉、控告或检举的权利。人大调查权有助于实现公民的知情权、参与权、表达权和批评监督权等公民的政治权利。互联网极具加速了公众舆论的传播,对涉及政府公权力不正当行使的公众舆论事件极易引发政府信任危机。全国人大通过启动调查权对此类公共舆论事件及时回应,有助于维护最高国家权力机关的公正与权威。

   2、我国人大调查权应在全国人大的职权范围内行使

   全国人大调查权应受全国人大或其常委会本身职权的限制。《宪法》总纲于最后一段规定,一切国家机关“都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”《宪法》第5条明确规定,一切国家机关都必须遵守宪法和法律,任何组织都不得有超越宪法的特权,人大行使调查权无疑应限定在宪法赋予它的职权范围内。[⑤]我国《宪法》明确规定了全国人大和常委会享有的职权,《宪法》第3条第三款规定了全国人大对行政、审判和检察机关的监督权;第58条规定全国人大行使立法权;分别于第62条、第67条采用列举方式规定了全国人大和全国人大常委会享有的职权。虽然人大调查权是一项独立权能,但不得超越宪法赋予全国人大和常委会的职权范围。《各级人大常委会监督法》就这一点作出明确的规定,该法第39 条规定:“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项,需要作出决议、决定,但有关重大事实不清的,可以组织关于特定问题的调查委员会。”根据该法规定,全国人大常委会行使调查权应在其职权范围内。

  

   二、调查权、监督权与审判权

   调查权固然是议会对行政机关的监督,Investigative Oversight、Congressional Oversight当然包含监督,但这一监督非等同于监督权,且调查过程充满立法、行政和司法的紧张,须厘定彼此之间的界限。我国《宪法》第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该条款既未排除全国人大的调查权,亦未阻却全国人大对法院进行监督。从我国法律对人大调查权的规定上看,法院负有向调查委员会提供必要材料的义务,但法律未对调查程序作出详细的规定,须在区分调查权、监督权和审判权三权属性的前提下,确立审判权与监督权、调查权的关系与界限。

   1.调查权与审判权并行不悖

   前已述及,我国人大调查权是一项独立的权能,调查权的历史和调查权的规范地位都可以证立其独立属性。调查权的历史证明,无论其辅助立法,还是就特定问题展开的调查,都说明调查权是人民直接行使权力的过程,是主权在民的表现,体现我国宪法规定的“中华人民共和国一切权力属于人民”。从理论上讲,我国实行人民代表大会制,全国人民代表大会是最高国家权力机关,人民有权直接行使调查权,就特定问题展开调查,并作出报告,这是作为最高权力机构保留的直接民主权。从调查权的规范地位来看,调查权单项列举,并未与全国人民代表大会的其他权力,包括立法权、宪法监督权、监督权等权力并列,而是另行规定,说明该项权力的独立性。调查权的直接民主属性赋予其就特定问题开展独立调查的权力,即使是宪法规定审判独立,调查权就特定问题亦可覆盖审判权。此处的覆盖具有三方面含义:其一,调查权使用司法权力,包括签发传票、授权豁免、扣押物品、确立听审规则、课以藐视、处以罚金、羁押等。[⑥]虽然国会在行使这类权力时面临诸多困难,可能遭遇宪法权利的挑战,以及法院签署人身保护令等,但国会运行调查权过程中依然可以使用这类权力,它们是调查权的重要辅助;其二,调查可针对贪渎的法官进行;其三,可请求法院签发指令。

调查委员会行使的前述司法权力盛行于19世纪英国议会,梅特兰在《英国宪政史》一书中对此作出了详细的描述。为了国家准确地掌握信息,议会的这些司法权力其后成为调查委员会在调查过程中使用的权力。“议会可以通过组建委员会的权力来行使一种我们称之为调查权(inquisitional power)的权力。(点击此处阅读下一页)


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