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席月民:调控经济关法律什么事?

更新时间:2015-08-24 23:30:25
作者: 席月民  

   德国作为典型的社会市场经济国家,半个 多世纪以来,其经济在“慢”与“精中突出强 调了稳定与增长的关系,这一点不得不归功于其《经济稳定与增长促进法》。该法于1967年6 月8日由当时的联邦德国议会通过,颁行于同年 6月14日,是一部为巩固和保障德国社会市场经济体制的有效运作而制定的经济法律。德国的 这部法律即十分重视法律程序的保障作用,在具体条文中明确对联邦政府的调控行为进行程序上的约束。

   如规定了联邦政府向联邦议院和联邦参议院提交年度经济报告的义务,要求对专家委 员会的年度意见书提出政府意见;联邦政府决定在经济衰退时的补助性支出和超计划支出时必须同时向联邦议院和联邦参议院说明等。另外,该法还规定了一条宏观调控实施中的重要原则, 即一致行动原则。该法第3条规定:

   “发生危及 第1条规定的各项目的之一的情况时,联邦政府应即制定指导方针,使各级地方政府、各同业公 会以及企业联合会采取同时互相配合的行动(一致行动)以达到第1条规定的目的。这种指导方 针应特别说明在这种形势下整个经济的各方面之间的相互关系。联邦经济部长在利害关系人要求时应对指导方针作出解释。”

   宏观调控实施过程中各个执行机关能否做到一致行动,是宏观调 控实施行为通畅和有序的主要衡量标准,也是宏观调控行动得失成败的关键所在。

   英美法系国家一直奉行自由市场经济,强调个人追求利益最大化的同时,会对经济的发展产生客观推动作用,相信市场的自我调整能力,限制政府干预经济运行,其每一次经济立法都是立法机关对政府提出的具体经济政策的确认,确认的过程本身就是对政府干预经济的权力的限制和约束,反映的是代表国民利益诉求的立法机关与政府之间通过利益博弈达致的权力平衡。

   简言之,政府原则上不介入经济运行,其干预经 济运行的每一次行为都应得到法律的明确认可,由此形成的法律就构成实质意义上的宏观调控法。美国在不同时期出台了不同的宏观调控法,?充分就业与平衡增长法》就是其中的一例典型。 20世纪60年代末70年代初美国出现了 “滞胀” 现象,失业率和通货膨胀率均上升至两位数。在此背景下,美国国会于1978年通过了《充分就业与平衡增长法》,作为其《1946年就业法》的修正和补充,并明确立法的直接目的在于实现充分就业,进而保障经济的平衡增长。该法第13条以“经济活动的协调”为标题,规定美国总统应采取措施,确保联邦政府、州政府以及私 人企业采取一致行动,确保反周期式的宏观调控 政策的效果。

   就我国宏观调控程序的法定化而言,德国 和美国的经验无疑是值得借鉴的。在宏观调控的决策和实施过程中,我国的现有经济体制和经济 发展的不平衡状态决定了地方政府及其官员面对中央调控政策时不应有的抵制态度。因此,在完善宏观调控法律体系的过程中,除了应在《宏观调控基本法》中对调控程序作出具体规定外, 相关专门调控立法也需要扎实跟进,现有立法需要通过修改进行必要的整合,形成《宏观调控基本法》的调控程序。

   我国既有的宏观调控程序性规范零散、混乱,彼此之间缺乏协调,尚未形成有机统一的体系,影响了人们对宏观调控权及其程序的认识,影响了宏观调控的实效。这些分散在不同调控性法律中的宏观调控程序是进行宏观调控程序整合的基础,需要通过制定《宏观调控基本法》在程序方面进行综合、概括、抽象、整合、协调,以提高宏观调控程序立法的科学性,提高宏观调控权的公正性和正当性。

   笔者认为,在宏观调控法定程序制度建构方面,需要着力把握好一致行动原则。在分税制下,地方政府各有其利益所在,并面对着多重目标和激励,如财政目标、政绩目标、辖区居民压力等,这些都可能对中央政府的宏观调控实施行为产生影响,而要完成这些目标,地方政府官员无疑会优先考虑地区的、短期的经济效益,在对中央宏观调控的贯彻执行上,便难免出现政令不畅、宏观调控执行过程的阳奉阴违、调控政策被扭曲、“上有政策、下有对策”等现象。

   尤其是当中央从宏观的角度以某个地区或产业的 产出为代价扶持另外一个地区或产业的发展时,一些抵制行为更可能在所难免。由于地方政府和产业部门有足够的动力在宏观调控的实施过程中对抗中央政府的宏观调控决策,因此采取一致 行动应作为宏观调控实施中的一项重要原则,避免地方政府和产业部门为获取最佳发展空间而逆向选择。法律在授予政府权力的同时,必须明确权力行使的程序,并创设监督和约束权力的制度。

   需要指出的是,宏观调控的一致行动原则并不仅仅是指纵向的一致行动,还包括横向的一致行动,前者强调下级政府都应采取与中央政府协调一致的行动,不得出于本地利益规避宏观调控 措施甚至采取逆向行动;后者则强调各级政府的各个宏观调控部门之间应采取协调一致的行动,不得出于本部门利益而规避宏观调控措施或者采取逆向行动。

   另外,如何构建违法审查制度也是宏观调 控程序设计和制度改革中不容忽视的一个问题。 无论是中央还是地方,其在实施宏观调控措施中是否含有违法性内容,是否超越调控权力边界,应当通过一个违法审查制度来确保宏观调控行 为的合法性。

   2012年江苏省南京市政府发布了《关于进一步扩大内需拉动消费的若干意见》,其中有关积极支持人才住房消费的举措社会反响强烈。从内容看,该意见结合南京市当地实际, 从投资拉动内需,促进房地产消费等十个方面,提出了三十条具体的政策措施。这些措施以民生需求为导向,以培育新兴消费热点、改善和优化消费环境为目标,突出加大政府的扶持力度。从执行力看,通过相关责任部门的具体落实,使 政策措施本身获得了实施上的组织保障。

   然而,在中央限购令尚未解除的政策背景下,作为地方新政,该意见的房地产消费举措无疑触动了舆论与社会公众敏感的神经。在该意见的第6条中,南京市政府提出要积极支持人才住房消费,入选 “321”计划的人才,正常缴纳公积金的可优先 享受公积金贷款;首次购买自住商品住房,视同南京户籍,并可按五年内个人所得税市以下留成部分,给予购房补贴。地方人才政策能否突破国家房地产调控政策的限制,能否使所引进人才通过购房补贴形式获得特殊优惠待遇,地方政策的制定和推出有无合法性边界,这样的问题直接拷问着南京市政府这次经济新政的政策逻辑。

   对已入选南京市“321”计划的人才而言,首次购买 自住商品住房即视同南京户籍,这无疑使本不具有购房资格的人通过政策微调进入了当地住房消费市场,因此也就难逃放松限购标准之嫌疑。面对日益激烈的人才市场竞争,南京市政府即便 其主观上是善意的,但这种通过完善地方人才政策来挑战国家房地产调控政策底线的行为并不足取,地方政府在政策博弈中应尽量减少与中央政策的冲突,不能突破中央政策的底线。由于宏观调控涉及多个部门和不同地区,因此基于我 国实际国情建立违法审查制度十分必要。

  

   宏观调控的责任落实          

   宏观调控行为是否具有可诉性,是宏观调控立法中争论较大的一个问题,而这一问题直接和宏观调控的法律责任关联在一起。宏观调控的法律责任是宏观调控立法的核心要素之一,笔者认为,其既可以采用与刑事责任、民事责任、行政责任相同或相似的责任形式,也可以通过立法进行自身责任形式的创新。

   可诉性是当事人实现裁判请求权的逻辑前提,反映的是行为接近司法审查的可能性及其程度。诉讼是公力救济的重要形式,基于原告的起诉行为或公诉机关的公诉行 为,司法机关按照法定的诉讼程序,通过对相关行为和事实进行判断、认定、追究和归结,对不遵循法律指引的行为给予否定性评价并责成其承担相应的法律后果,或者对符合法律规定的行为予以维持和确认。

   笔者认为,在宏观调控法律体系完善的过程中,需要把握好“三对”法律责任:

   (一)调控主体责任和受控主体责任

   在现行宏观调控立法中,受控主体责任受到了相当重视,但调控主体的责任却往往被忽视。以国民经济和社会发展五年规划为例,其中的指导性计划指标对企业虽然没有约束力,但对政府部门和地方政府却应当具有约束力,中央宏观调控部门和地方政府应当按照指导性计划指标所指明的方向和目标实施调控,通过运用其所掌握的经济 调节手段来引导市场主体实现指导性计划指标。

   然而问题在于,这种约束力却没有相应的法律责任作保障。另外,对于决策失误或官僚主义、 长官意志造成的调控决策失误,本应承担相应的 法律责任,但在立法中却缺少相应规定。因此, 通过问责制加强对调控主体责任的法律规定,应在未来宏观调控立法中予以重视。

   (二)传统法律责任和新型法律责任

   传统法律责任一般包括民事责任、行政责任和刑事责任。新型法律责任的种类虽无定论,但现实中出现了不少。如专业不名誉责任,这种责任或制裁具有经国家认可的行业责任或社会性制裁的性质,其实质是国家或者行业协会对企业的市场 主体资格的取消或限制。此种责任方式在专业性较强的行业中巳较为普遍地采用。

   如银行同业协会发布公告,对长期欠债不还的客户予以制裁,限制其贷款资格与信用能力等。宏观调控的传统 责任实行综合责任制,以行政责任为主,辅之以民事责任,甚至追究刑事责任。它侧重于对过失者强调赔偿,而宏观经济损失却无法挽回。

   我们呼吁宏观重视运用新型责任,以预防宏观经济损 失的再度发生,以及对现有损失的及时补救。如在财政转移支付资金使用方面,我们可参照和借鉴世界银行中国项目援助的做法,实行有条件的 财政转移支付和专项拨款检查监督办法,一旦地 方违反规定,挪用专项资金,则采取新型责任, 实施严厉的惩罚手段,包括减少拨款、停止拨款,甚至追还拨款等。

   (三)机构责任与个人责任

   从现有的宏观调控立法来看,有时法律过于强调个人责任而忽视机构责任,有时则刚好相反。《预算法》的修改即很好地说明了这一问题。2014年修改前,该法在第73、74、75条中规定了各级政府违反法定程序擅自变更预算等行为的法律责任,责任主体限于个人,即负有直接责任的 主管人员和其他直接责任人员,责任形式为行政责任和行政处分,但对各级政府本身如何承担法律责任未作规定。

   修改后,该法细化了相关责任规定,法律责任条款数量由过去的三个条文增加到现在的五个条文,分别规定在其第 92—96条中,责任主体范围由各级政府扩大到有关部门、单位及其工作人员,违法行为表现 通过列举方式而更加具体明确,责任形式从行政责任扩大到责令改正、没收违法所得、警告、通报批评、降级、撤职、开除以及刑事责任等诸多方面,更重要的是,该法还作了准许援引其他法律规定的新规定。这种立法变化是一种可喜的进步,体现了问责制的实际运用,值得 在其他调控立法和修法中学习和借鉴。

   另外,实践中还有常见的以“集体负责”为由淡化个人责任的现象等,这些现象也应尽力避免。当然,机构责任不仅包括经济责任,还应当包括政治责任。只不过这里的政治责任,一般只在 失误重大时才有追究的必要。

  

   【作者简介】席月民,中国社会科学院法学研究所经济法室主任。


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文章来源:微信公号“”中国法律评论“
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