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刘培峰:处困养静——社会管理的思考

更新时间:2015-08-21 08:56:22
作者: 刘培峰  
因为具体执行的职能组织存在竞争,你不行我再换一家。另外还有试错机制,比如说一个部门的领导,想要推行一个政策,但是感到政策具有一定的危险,怎么办呢?就去问询经常联系的智库、利益组织,看社会的反应是什么。当社会的反应好一点以后就立即把政策实施了,社会反映不好时就先不要做。有一个缓冲和试探的过程。我们现在是既没有制约机制,也没有试探机制。地方政府里这个问题就更严重了。市场里,因为缺乏对消费者权利的保护,市场就变得泥沙俱下了。在工厂里,没有独立的工会制度(我说的这个独立不是指独立于党的领导,是独立于工厂的),没法制约工厂;现在的工厂跟传统的不一样,你要去检查一个工厂是进不去的。它让你去也行,你去的时候它就变得好好的。谁真正了解情况?是工人,但是工人没有权利。这是造成的一个失衡。另外的失衡是,整个社会上升的通道在减弱。我举两个例子,第一个以我自己为例。我是农村来的,我经常反思说,如果我在今天上大学,还能不能做到现在这个地位。我总结,现在大学里有两个趋势,第一个是男生全面不如女生,这个不是指学习的用工程度,还包括待人接物,女生都比男生强。第二个是城市里的孩子,而且家里背景越好的孩子往往表现得越好:很努力,而且因为视野开阔,知道该学什么。而农村的孩子,一来的时候跟不上,等明白的时候,就已经过了一两年了。带来的结果是在起点上就输了。整个社会权贵化,是一个在能够上升的空间中需要拼爹的时代。在地方政府里,例如,我很熟悉的一个法院,有80多人,现任院长、副院长、政治部主任、食堂管理、司机之类,与前任院长是亲戚关系。家族化现象,不但在政府里有,在国企里就更有了。整个社会上层板结化、下层碎片化的趋向非常严重。当社会精英阶层失去上升通道而边缘化和在边缘集中时就相当令人可怕。一个大学生,读那么多年,花那么多钱,最后出去工作,我们法学院的学生在基层法院每月只拿800元到960元,因为这个法院是没有编制的,只能是聘任,没有公务员资格。不是法官太少,而是办案的法官太少。一个法官同时开三个庭的情况,严重损害司法程序公正。关于失衡的问题还有就是公共舆论没有形成,社会失去了方向感。缺乏不同声音,少了选择性,也就少了可能性,而很多问题恰恰是需要在非常激烈的争论之中得到妥善解决的。网络上的讨论现在也逐步被屏蔽,整个社会的讨论是不公开的。

  

   公民社会的意义

   对于上述问题,核心的解决恐怕在于政治体制改革,不予赘述。首先,我还是讲社会建设是解决问题的关键。没有社会建设,政府既没有了社会治理的有效手段,又缺乏了帮手,导致所有的矛盾最后都向政府机构集中。第二就是克服碎片化和失衡。第三,社会信用体系的危机也是由于公民社会的缺失。总结一点就是,中国今天的改革,终于认识到,不能一条腿走路,还是要社会建设。在社会建设的过程中需要重新理解公民社会的意义。

   公民社会是怎么形成的?是在西方国家变迁过程中形成的。

   首先,西方国家的民主制度是脱胎于封建制度。民主制度本质上讲有很大的脆弱性。封建农奴是没有自由而有保障的,如果领主没有履行职责,国王就会把其封地取消,领主自己也很没面子。建立民主制度的时候,原来的社会保障性机制没了。另外,原来的社会是有组织的,到了民主社会,原有组织解体,没有组织了,需要新的组织机制,还需要新的制约机制。当没有社会组织的时候,直接面临的是强有力的政府,没有行动能力但有很大权力的政府和一个零散的社会。西方的公民社会恰恰是在这个过程中再组织化,通过结社组成的。

   第二,它是与公民资格的扩展相关联的。

   第三,国家和社会的关系,是不是对抗关系?早期有过对抗关系,但是现代国家与社会基本上是良性互动。美国的国家与社会也存在很大的合作关系。比如美国的一个小镇,社会保障制度大概由两部分组成,一是政府提供的保障,但是政府自己不做,是委托给一个社会组织在做。社会组织既有工作人员又有志愿者,包括班车、给小孩作辅导。二是宗教组织和其他社会组织在做,做得非常体面。他们怎么发东西呢?一周发两次(从细节上尊重穷人,尊重他们对生活的向往)。欧洲有更多这方面的例子。这个东西不是我们想象的那么敏感。公民社会对我们有很多作用。今天也有很多杂音,比如说,有人写应该叫“人民社会”不能叫公民社会。什么是人民社会?人民社会和过去的臣民社会有什么差别?如果百姓没有基本的权利和自由,没有参与和分享,哪里来公平和秩序?

   那么怎么来建?我们现在在建的时候面临很多阻力。一是有反对思潮,针对利益集团,民粹化思潮非常高,包括对政府机关的负面评价,这严重影响到我们日常工作的进展。那么,利益集团好不好?现代社会,当利益多元化的时候,利益集团出现是正面现象,关键是要让利益集团之间产生相互竞争、相互制约。我们今天的问题是利益集团太少,而出现了特权集团,缺乏组织化,从而易于民粹化,阻碍常规应当进行的改革。二是社会改革相对于经济改革更困难。因为经济改革开始是一个增量改革,人们一般都是得益者;而社会改革是对利益进行重组,问题就非常明显。比如,中央要求行业协会脱钩,谁愿意谁不愿意?体育协会就很不愿意,文化部肯定很不愿意,国家体育总局也很不愿意,发改委、工信部也不愿意。既解决人的问题,又解决上升通道问题,真正触碰每一个人的利益时就会碰到很大问题。如何在改革过程中让所有的人能够不因改革失去更多的利益,这个问题恐怕需要考量。这个问题不是个人的问题,而是社会体制的原因造成的。社会改革的更大难处在于一些社会组织已经成为阻碍力量。比如,工会独立于工厂行不行?完全可以。但原有的社会组织已经把社会的公共空间瓜分了,它担心新的社会组织出现挤压它的生存空间,更重要的是影响它在整个政权里的位阶。比如,我曾和朋友讨论,我加入民主党派可不可以?他说不可以,因为“你学历比我高……我本来可以……但你来了我就没了”。也就是说,当体制是封闭的时,渐渐地形成内部人的自我体系,它不再是完成组织功能,而是拼命地维护圈子内的利益,而不关心公共利益。

   另外,大企业也是很大的影响因素。比如,大连的污染事件,本来老百姓受到了巨大损害,应该赔偿,但没有赔偿,为什么?中石化采取了另外的做法,说“你让我不赔偿的话我马上又在这个地方投钱”,又投资了600亿元。这样,地方GDP上去了,但是老百姓的利益受到损害。这就是国企绑架了地方政府。还有一些私企也侵占了社会领域,最典型的是富士康事件。为什么富士康容易发生工人跳楼事件?它的工资是不错的,但是为了防止工人联合起来闹事,让工人经常换宿舍,换地方工作;工人整天面对的都是陌生人和机器,长期都是如此,心理压力大,不行的时候就跳楼了。

   目前社会建设的困境里,既有利益集团保守的思潮,又有一些社会组织阻碍,还有大企业对社会空间的侵占。在这种情况下,社会建设既需要把零散的社会成员组织起来,又要对原有的社会组织进行结构性的解体重建。

   社会管理的现状

   有两个阶段。第一阶段是改革开放之前,政府体制来拆散传统社会的方式。国家是需要一个强有力的政权,但1949年政权建立后,立即把原有的社会组织都拆散了,这是不应该的。最典型的,鼓励家庭内部相互之间揭发。之前的社会组织程度是很高的,但是1949年后基本上采取三种措施,一是与政权不一致的基本上关掉(例如香山慈幼院)。在当政权虚弱的时候,它的信任资源是相对较少的,如果被别人瓜分了信任资源,就会影响政权的信任资源。把社会组织纳入到人民团体,完成对社会的控制。但是控制得有些太严了,结果是:第一,国家政权下移到了社会最底层,使整个社会没了创新空间。社会的变迁是从社会的边缘开始的,当政权控制得很严时,社会就没有什么创新空间了,最后导致整个制度停滞。第二,过分的政治化。政权一旦动荡,整个社会将一盘散沙。中国历史上,有的时候社会因此混乱,有些时候对社会没有大的影响。文化大革命起于权力斗争,但引起了整个社会的动荡。

   第二阶段是改革开放之后,国家控制社会这条老路走不通了。走的是第二条路,国家政权上移,给社会留有更多的自主空间。但以经济发展为中心,社会没有发展,基本上对社会采取相对放任与控制交替的局面,造成了不平衡。这对今天社会管理产生的影响是:1.历史心结我们仍然没有打开,对社会组织我们信不信任?不那么信任。我们老担心它有问题,因为认为历史上它出现过问题。这种心结不解开,就会影响社会组织作用的发挥,也会影响我们对它的认知。进来一个外国组织,我们就担心它把我们的政权颠覆掉。外国组织哪有那么大的能耐?我们把简单的问题复杂化,就形成一个恶性循环。近三十年的历史是对社会组织清理整顿的历史,出现问题-清理整顿,而没有形成有效合作机制。这样也影响了社会组织的发展。因为它们不知道什么时候会被关掉,就容易产生投机趋向,问题就变得越来越复杂。2.利益集团阻止社会管理创新。我们的社会管理创新有时会有很多,但是有伪创新,如慈善风暴、强制捐赠。社会组织大跃进,一年之内社会组织数量激增,但社会并没有这种自主性需求。另外,管理体制方面存在问题。有地方提出严格管理枢纽性的社会组织、党委成立管理社会工作的委员会等。社会组织自主性变得更差了。还有网格化的社会管理,等于使用行政化手段把每个人固定在一个格子里。各种各样的伪改革严重地影响了改革。再如,我调研的时候,在国务院机关和党委机关拿到的数据是不一样的,得到的答复不同。最关键的是,改革开放几十年,社会失去理想和想象,就失去了动力和机制。

  

   社会建设的不同观点

   陆学艺在《当代中国社会阶层研究报告》中提到,20%的人占有80%的财富,且这部分人根本不需要消费。要调整社会结构,他的办法是:加快城市化步伐,规范劳动力市场,治理劳资关系,调整就业结构,完善收入分配制度,培育中产阶级。我自己也做过一个简单的调研,感觉我们能做一些工作,通过税收制度,就能把城市化做得很好。比如,农民工问题,可以给小餐馆免税,但是餐馆打工的人要参加社会保障系统,有社会保障之后就由流动的变成固定的。我在浙江调研发现,为什么高端制造业多在国外而我们缺少?我们缺乏高技术工人。技术工人在当地没有固定的生存环境,到处流动,这也影响我们更进一步的产业结构升级和整合。那么如何通过城市化进程来让农民工落地生根从而提高我们的工业化水平?其实大有文章可做。在调结构上过去可能出现了一些问题,比如关于发展小城镇的观点。明白人会知道小城镇是没有什么发展前途的。为什么呢?举个简单的例子,比如我在北京,不会回家吃午饭,因为太远,这时就会产生一个供应午饭的服务。但如果一个地方很小,人们在城镇里其实是没有多少消费的,难以产生集体消费和公共消费,也难以产生有效就业,而且对环境和资源的破坏很大。城市化到底要有多大的规模,在经济学中并没有确切的上限。

   清华大学的孙立平提出了一系列观点,他写的书题目也都比较惊人。他的基本想法是要解决社会失衡问题,制约权力,驾驭资本,防止社会溃败。关于社会前途的看法,有崩溃论,有溃败论。他认为会慢慢地溃败,也就是说结构上会渐渐地出问题。

中央的观点是说转变社会管理体制。深改决定里提到很多,但很多没做。设计很多方面,但实际做起来困难重重。比如国务院的机构改革方案里说要四类民间组织直接登记,而且2013年的日程表里就说当年要修订三个相关法规,但是三个法规目前为止还没有修订。问题可能还是决策者存在认知偏差或成见,或者没有信心。在这个问题上,政府内部存在两类不同的观点。一类认为要发展社会组织,改变过去的方法。另外一类认为不应发展社会组织,曾经要把社会治安综合治理委员会改成社会管理综合治理委员会。有的地方还曾出现完全靠行政权来控制社会的结构,甚至被称为社会主义2.0。现在关于发展社会组织,在大的趋向上没有问题,(点击此处阅读下一页)


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