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陆杰华 汤澄:公平视域下的中国老龄政策体系探究

更新时间:2015-08-12 15:56:32
作者: 陆杰华   汤澄  
修订后的《老年人权益保障法》从6章50条扩展到9章85条,基于公平视角,新法主要在以下4个部分有所注重:在家庭赡养与扶养方面进一步明确了赡养人对患病和失能老年人给予医疗和照料的义务;在护理保障方面规定国家逐步开展长期护理保障工作,鼓励、引导商业保险公司开展长期护理保险业务,对生活长期不能自理、经济困难的老年人,地方政府应视情况给予护理补贴;在社会救助方面,新法规定对经济困难的老年人应当给予生活、医疗、居住等多方面的救助和照顾,还对流浪乞讨、遭受遗弃等生活无着的老年人的救助作了专门规定;在社会福利方面,规定国家建立和完善老年人福利制度,并吸收地方的实际做法,规定了高龄津贴制度。此外,新的《老年人权益保障法》确立了对常住在本行政区域内的外埠老年人实行同等优待的原则,倡导全社会优待老年人。这一统领性原则优化了户籍不在本地的流动老年人口的生活环境,避免跨区域受歧视的情况。

   随后,国务院及各相关部门相继出台了多项政策规定,包括《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(2013)、《关于进一步加强老年人优待工作的意见》(2013)、《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(2014)等,对具体领域的老龄工作任务作出了要求。针对高龄老年群体,《关于进一步加强老年人优待工作的意见》(以下简称《优待工作的意见》)提出“鼓励地方建立八十周岁以上低收入老年人老龄津贴制度”;针对贫困阶层的老年人,《优待工作的意见》认为“政府投资兴办的养老机构,要在保障‘三无’老年人、‘五保’老年人服务需求的基础上,优先照顾经济困难的孤寡、失能、高龄老年人”;针对东中西部的发展差异,《城乡居民基本养老保险制度的意见》规定,“政府对符合领取城乡居民养老保险待遇条件的参保人全额支付基础养老金,其中,中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助”。

   近10年来,国家层面的老龄政策环境不断改良,它所强调的公平性、流动性、可持续性适应了社会转型的需要,基本抓住了问题的要害。新政策的出台弥补了上个世纪老龄事业法律法规的不足,为行政部门提供了制度方面的工作指南,从纲领上把握住了老龄政策的改革趋势。

   不过,我们还必须清楚认识到,国家层面的老龄政策体系仍存在以下问题:首先,老龄政策按效力可以划分为法律、行政法规、规章和规范性文件,效力依次递减,当前国家层面的老龄政策多为效力低下的部委规章和规范性文件,上升到法律层级的仅有《老年人权益保障法》,政策大多缺少强制力。其次,尽管一些好的实践经验已上升到法律层面,但缺乏创新,不少新增条文在现存政策文件中能找到原型,公平原则不是法律完善的着力点。再次,充足的理论工作并不代表尽如人意的实践跨越,落实到地方时政策变成可行可不行的文件,不少条款成为一纸空文,政策制定了却难以在地方上看到实效。最后,从生命历程的角度来看,个体老年期出现的诸多问题是年轻时问题累积的结果,老龄政策的面向不应局限于进入老年期的群体,还应扩展到非老年群体,防患于未然。⑦

  

   三、公平视角下中国老龄政策体系设计面临的主要挑战及成因分析

   (一)主要挑战

   一是政策可行性低,难见执行效果。仅从中国老龄政策体系的各项细则看,它基本满足了机会公平的要求,却未实现结果公平的效果,特别是国家出台的老龄政策,地方政府可能会认为执行存在困难,违背了当地实际情况。2013年出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中的“大力发展居家养老服务网络”一项,不论是“发展老年人文体娱乐”还是“发展居家网络信息服务”,对绝大多数农村地区及落后地区来说几乎无从着手。首先,这些地区的基础设施薄弱,连生存型的养老服务都无法覆盖老年人全体,发展型项目更是力所不能及,高科技企业因收益的考虑也会主动忽略落后地区。其次,即使这些地区有落实政策的意愿,没有相应的公共财政支持方案便意味着会遇到接二连三的阻碍,地方政府最终会放弃努力。再如“切实加强农村养老服务”一项中“有关农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地,收益供老年人养老的要求”,执行者对用地利弊得失的权衡常常会使政策效力大打折扣,政策制定者的原意是为农村养老资金斟酌出一条新路,解决资金难问题,但一旦触及地方既有利益,政策未必可行,这就对政策的制定思路提出了更高要求。要提高政策的可行性,必须提倡地方献言献策,允许变通余地,因地制宜。

   二是忽视性别公平,期待重视女性。不论是国家层面的老龄政策还是地方层面的工作意见、办法,基本忽视了性别这一分类标准。在未来数十年中,老年女性群体不仅在数量上急剧增加,其年龄结构也将趋于高龄化,老年妇女的长寿常与高丧偶率为伴,其经济生活保障水平低,面对社会和家庭的动荡总是首当其冲。由于历史、文化等多方面原因,老年妇女在整体上处于社会弱势地位,她们有着自己的特殊处境和需要,是需要家庭和社会予以特别关注的群体。⑧各级妇联本应对老年妇女权益保障工作承担重要责任,实际操作中却鞭长莫及,只能发挥呼吁、倡议的作用,要保证老年女性与男性在地位、权益上的平等需要克服更多的阻碍。随着人口期望寿命延长,老年女性的比例还将进一步提高,解决高龄老人问题的同时是在帮助老年妇女,但目前针对高龄老人的公共政策亦是不完善的。因此,新政策制定时应特别注意性别差异问题,老龄政策需向老年妇女倾斜,特别是老年妇女中的特殊群体,如单身、无子女、患病,防止这一群体的贫困化问题,改善陷于不利处境的老年妇女的状况,满足公平发展的需要。⑨

   三是“均等”取代“公平”,理念有失偏颇。“均等”与“公平”是两个完全不同的概念,前者指的是绝对的平均,无论政策对象实际生活境况及能力如何,受益程度相同,后者指的是按照个人实际所需进行公共物品与服务的分配。可以发现,中国现有老龄政策内容体现的更多是“均等”理念,而不是“公平”。中国经历了改革开放与社会主义市场经济转型,社会分层不断发展、成熟、固化,不同地区、不同年龄段的老龄群体生活在截然不同的环境中,他们的需求是相异的,而老龄政策指向“所有老年人”,只要达到年龄门槛即可“人人有份”。这种均等化的做法造成有限资源的不必要浪费,对公共物品与服务有迫切需求的人群得不到重视,生活条件优越的人群则对相关政策持不关注态度。打破目前老龄政策均等化的局面要求对实际情况的仔细考量、区分有不同需求的人群,细化规则,不仅保证结果公平,更要在过程公平、机会公平方面做足功课,将有限的资源用在“刀刃”上。

   四是地方政策零散,未成体系效应。一方面,一些不发达地区的老龄政策制定都是效仿国家层面的政策法规,但国家政策的出发点是宏观、概括的,地方应当细化规定,提高政策的操作性,不能停留在过于原则化的表面或是简单地重复。另一方面,现阶段不发达地区的老龄政策大多零散、片面,需要更加系统化的改进,且政策内容集中在经济保障、医疗方面,老年权益、社会参与、伦理价值、老龄产业等内容相对薄弱。问题的产生一方面是因为这些地区决策者更多关注的是经济增长,老龄问题并没有引起足够重视;另一方面是因为这些地区经济发展缓慢,支撑行政效率的后劲不足。

   (二)主要成因

   一是国家财政实力不足,政策缺乏动力。发达国家人口老龄化的过程往往是与经济发展同步的,中国虽整体经济实力日趋强大,国内人均生产总值水平维持低水平的同时社会贫富差距也在不断扩大。国家凭借令行禁止的人口政策快速过渡为老年型人口大国,老年人口不断增多,仅靠居家养老已无法满足社会需求,国家与社会不得不承担养老重任。“中国在社会主义初级阶段经济尚不发达时就面对人口老龄化,将有限的财富既要用于经济建设和提高人民生活水平,还要顾及老年人生活质量的提高,困难重重。”⑩虽然中国老龄政策体系已初具规模,具体政策在实施时仍会遇到财政难题,文件派发到实际操作部门后由于资金不到位而被迫悬置。因此,只有大力发展经济,争取更多的财政资源投放到老龄事业上才能为政策的实施铺平道路。

   二是区域经济文化有别,痼疾难以根治。中国的二元结构不仅存在于城乡之间,还存在于东部地区与中西部地区之间;这种差异不仅体现在经济上,更表现在文化、日常生活之中。老龄政策要想发挥预期作用除克服公共财政问题外也要考虑当地居民的期望值和接受程度。以养老保险为例,不少农村老年人尚且不能接受每年缴纳一定收入用于养老,他们更倾向于养儿防老。而在某些少数民族聚居区,他们的生活方式与政策制定者的想象不完全相同,细枝末节之处难免被忽略,执行政策时矛盾层层扩大,最终导致政策失效。深埋于历史的二元结构仍将伴随未来20年的老龄事业,这需要政策制定者更加细心,重视基层调研,做好政策的宣传工作,这样政策才能得民心、促发展。

   三是老龄工作初见成效,后期补缺补差。如前面所述,中国老龄政策体系真正开始快速成长应从改革开放算起,一方面是积累了一定经济基础,另一方面是为了应对加速的老龄化进程。中国的国情相对特殊,未富先老的人口转型之路决定了中国不可能照搬西方福利国家的模式,必须探索有中国特色的老龄工作方法。21世纪初期的中国老龄政策的经验是丰富的、初见成效的,就像中国仍处于社会主义初级阶段,老龄工作也处于初级阶段,不可能一蹴而就,下一阶段的任务是在政策落实的基础上深化公平理念,补缺补差。

  

   四、中国老龄政策体系再建构:公平引发的再思考

   (一)主要思路

   中国老龄政策体系再建构的政策设计着眼点是向老年人群体中的弱势群体倾斜,包括农村的老人、中西部落后地区的老人、高龄老人、失能老人以及部分老龄妇女。再建构的目标是公平且有效率地分配有限资源,缩小地区、城乡、阶层间的差异,为老年人口编织有效的社会安全网,全力做好应对人口老龄化高峰的制度安排,最终实现社会整体的可持续发展。同时,老龄政策及相关事业的发展应当面向未来,将对可预见范围内人口结构变迁的考虑纳入政策制定框架,以发达国家老龄事业为借鉴范本,有针对性地拟定政策细节,争取在2020年做到更加公平。

   纵向上,要把握整体,建立起金字塔形的政策框架。首先是完善基本的老龄法律,将公平原则写入《老年法》;其次是按照既定的节奏及时更新老龄事业发展规划,在公平理念尚未真正实现的情况下不断强调、深化;最后是着手仍未涉及的老龄事业领域,尽早制定可操作的细则,增加操作性政策的数量。公平不能只是不可捉摸的原则、理念,要转变为具体的行为方式或量化的数字,使相关部门有可参照的行政标准。

   横向上,不发达地区要学习先进地区的经验,防患于未然;在深入群众、充分调查的基础上,基层要出台因地制宜的最佳老龄政策,政策应根植于当地的文化、政治和经济条件,考虑不同群体的合理利益需求,尽量将空泛的条文细化;统筹城乡和区域经济发展是解决落后地区养老问题的根本之道。

老龄政策与一个国家的经济发展水平、政治体制、历史文化以及社会生活方式密切相关。相较发达国家,中国的老龄事业起步较晚,一方面政府要保障福利供给的公平性,让每一个符合条件的老年人都能享受到同等的养老金以及其他形式的社会福利;另一方面顾及国家财政的负担,保障福利支出的可持续性。(11)老年公共政策的再建构有赖于各方的积极参与,这是一项庞大的系统工程,需要政府、社会组织、老年群体等多方配合。政府是政策制定与实行的领导主体,负责从大局上把握公共政策的方向;社会组织应当积极承担起社会养老的部分职责,搜集政策制定的关键信息,协助政府落实老龄政策,并反馈政策的执行效果;老年群体名义上虽是政策的享受者,但解决问题的捷径是在等待救助的同时主动自助,维护自身的合法利益,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:中国特色社会主义研究
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