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谷志军:中国决策问责的现状与困境

更新时间:2015-08-11 08:33:07
作者: 谷志军  
要按照“谁决策、谁负责”的原则建立健全决策责任追究制度。换句话说,就是要以此来明确决策责任主体的归属。“谁决策、谁负责”产生了两个方面关于决策责任主体的认识:从横向来看,要明确是个人还是集体做出的决策,明确同级政府部门或党政领导在决策权与决策责任上的分工;从纵向来看,要明确是上级还是下级做出的决策,明确上下级政府部门之间或党政领导之间在决策权与决策责任上的划分。决策责任主体具有组织和个人双重内涵,在中国党政并行的二元公共管理体制下,如何认定决策责任主体存在一定的混乱性。

   第一,中央与地方问责法律依据的冲突。中央层面的法律法规《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中使用的是“党政领导干部问责”,将党委领导干部和行政领导干部都列为问责对象;而地方层面的法律法规中则基本上使用的是“行政问责”,只将行政领导干部列为问责对象。这就导致在认定决策责任主体时,是包括党委领导干部和行政领导干部还是只包括行政领导干部变得模糊不清。第二,领导干部角色与身份的混淆。在中国集体决策体制下,中国共产党在决策体制中长期处于领导地位,“党委领导、政府负责”的决策模式普遍存在,而且党委领导干部往往兼任行政领导干部。这就导致在对领导干部的责任认定时,可能会涉及两个职务,很难界定究竟是对其行政职务进行问责还是对其党内职务进行问责。第三,二元行政责任主体与一元行政主体的矛盾。从行政法的角度讲,行政主体限定于能独立承担责任的行政组织,并不包括行政机关的工作人员,而在中国问责的实践中,行政责任主体则包括行政机关及其公务人员。这就导致在进行决策责任主体认定时,决策问责对象究竟是一元行政主体即行政组织,还是二元行政责任主体即行政组织及其公务人员,两者存在明显的悖论。

   2.决策责任形式认定的问题

   政治社会是有组织的社会,任何组织都有领导,根据领导人数的不同,领导体制可以分为首长责任制和委员会制两种[3]。在中国政治体制中,政府实行的是首长责任制,执政党实行的是委员会制。然而,不管是首长责任制还是委员会制,都要对组织的行为承担领导责任。这里所说的领导责任是指领导人实施领导行为时应当承担的责任形式的总称,它实际上不仅是一个规范化的术语,而且与领导人的身份密切相关,因此应该根据领导人的不同身份认定具体的责任形式。由于党政领导身份的多重性,造成了具体决策责任形式认定的困难。

   第一,领导人作为政党成员需要承担政治责任。由于中国的领导人既不等同于西方国家的政务官也不等同于事务官,而是兼有政务官与事务官双重性质,因此应该根据领导行为的性质做出不同的责任形式认定。对于政党成员而言,最重要的价值是回应民众的需求,领导人作为政党成员在制定政策时也必须为此承担相应的政治责任,但是这种政治责任的承担是一种难以预期的行为,这就导致了政治责任形式的不确定性。第二,领导人作为行政人员需要承担行政责任。中国党政并行的政治双轨制决定了领导人在承担政治责任之外,还必须像职业文官一样进行绩效考核,肩负起相应的行政责任。而在行政体制内部,除了最高级别的行政领导之外,其他行政领导人都兼有两种身份,即作为制定决策的行政领导人和作为执行决策的非行政领导人,这种矛盾的双重身份容易导致以政治责任的不确定性作为领导人承担行政责任时的评价标准。第三,领导人作为公民需要承担法律责任和道德责任。不论什么级别的领导人都要从事各种各样的民事行为,当领导人纯粹以个人身份从事社会活动时,与其他公民一样要受到法律规范和道德规范的约束。然而,党政领导人由于比其他公民拥有更大的权力,因而更有可能通过公权力的运作来谋取私利,这样就难以区分领导人到底应该承担政治责任、行政责任还是应该承担法律责任、道德责任。

   3.决策责任行为认定的问题

   对于党政领导而言,履行领导职责是一种法定的义务。从义务本位的角度讲,法律在赋予行政机关行政权力的同时,也要求行政机关及其行政人员承担相应的法定职责,只有未履行法定职责才是责任行为。在实践中,决策责任行为标准将领导人有无履行法定职责作为判断领导行为是否违法的界限,当我们说领导人故意或过失导致决策责任行为发生时,该责任行为的产生其实也属于领导人主观意志能力范围内的事项。然而,对领导人是否履行决策法定职责的判断实际上是对其是否有滥用裁量权嫌疑的评定,是否履行法定职责将直接影响着决策责任行为的认定。

   第一,决策涉及能否实现利益的妥善衡量。在公众需求呈现多元化的社会中,政府在决策过程中必须在相互冲突的权利主张之间进行衡量,为此领导人法定职责首先表现为对各种不同利益团体之间的矛盾与冲突进行协调。但是,利益冲突的各方并不总是实力均衡的,由于部分利益团体具备更强大的能力,因而其能够左右领导人的决策,这样就难以实现利益的均衡。第二,决策涉及能否实现资源的合理分配。决策是一种典型的资源分配行为,政府管理模式的转变促使党政领导更加注重行政处理背后的资源合理分配问题。而资源分配又涉及广泛的利益冲突,这样就很难使政策效果的成本与收益对社会整体而言达到公平分配的效果。第三,决策涉及能否实现程序的适当关注。行政决策的灵活性和多样性使领导人在决策过程中的具体权限无法以法定的形式明确,实际做法是只能关注于领导人在达到决策目标时所遵循的正当程序要求。然而,如果只注重正当程序而放任领导人随意制定和更改决策,这就背离了法治行政的精神。第四,决策涉及能否实现组织的正常运转。在韦伯式官僚组织中,领导人往往将决策职权授权给下级行使,并使之为行使所授权力而负责。但是这种让下属承担责任有一个前提,那就是领导人既要明确职责分配的界限,又要保证下属在其授权范围内规范行事,如果区分不清就会影响领导人连带责任的承担。

   4.决策责任结果认定的问题

   就责任结果构成来说,法律上通常将其分为客观和主观两个方面。客观方面包括须有加害行为、行为须不法、须侵害他人之权利和须致生损害;主观方面包括须有责任能力和须有故意或过失。在认定决策责任结果的构成要件中并无主观上的特别要求,在客观上则应采取责任行为归责原则,即决策责任行为须违反相关规定,这是党政领导决策责任结果认定的必备内容。实际上,责任结果要件所要解决的是认定党政领导决策责任应当以什么样的结果作为发生条件的问题。而在党政领导决策过程中,大量不确定的领导责任行为却为决策责任结果的认定设置了诸多障碍。

   第一,关于决策行为是否滥用决策权力的判断十分困难。党政领导滥用决策权力的行为主要表现为:实施领导决策行为的目的与授予领导职责的立法意愿相左;领导决策行为的做出未能全面考虑相关的利益需求;领导决策行为的实施系转嫁领导职责的举措;实施的领导决策行为违背了法律上的比例原则;领导决策行为的做出侵害了平等对待的原则和损害了政府的权威形象[4]。从法律规定来讲,滥用决策权力的表现是清晰的,但是在实际政治生活中,由于勘定自由裁量范围和边界比较困难,从而给判断是否属于滥用决策权力的责任行为造成一定难度。第二,判断决策行为是否怠用决策权力十分困难。党政领导怠于行使决策权力的具体表现有:将裁量权转授予他人或认为没有裁量权以及政策或上级命令的不适当约束。党政领导在决策行为上的裁量权具有较强的人身性,因此不得随意转授、更不能通过转授达到推脱责任的目的,而对于裁量怠惰的判断却存在模糊性,这无疑会影响决策责任结果的认定。此外,政策和上级命令则有可能成为对党政领导裁量权不适当拘束的来源,如果党政领导盲目执行政策或上级命令则是对裁量权的不行使,但是由此产生的责任结果到底是党政领导决策问题还是执行政策或上级命令使然却很难判断。

   5.决策因果关系认定的问题

   决策因果关系的认定所要解决的是,党政领导的决策责任行为与决策责任结果之间是否具有因果联系的问题。在认定决策责任行为与损害事实之间的关系中,只有当损害行为是造成损害结果的必然原因时才可以认定为因果关系。然而按照相关规定,党政领导干部对其责任行为不仅要承担直接责任,同时还要承担领导责任,因果关系的不同类型会给决策因果关系认定造成诸多困难。

   第一,难以判定决策行为的直接因果关系。所谓直接因果关系是指作为原因的现象直接引起作为结果的现象,而不存在中间现象传递的关系,即直接因果关系所表明的内容是损害行为没有经过中间环节而直接产生损害结果。直接因果关系中的原因,在时间顺序上应当出现在导致结果的现象之前,而且还必须起着引起和决定结果发生的作用,然而直接原因不一定是损害的最近原因,也可能是损害产生的正常原因和决定性原因。在党政领导决策过程中,决策行为所造成的损害并不像执行行为那样容易判断,因为决策与其损害结果之间发生有很长的时间间隔,而且中间还经历着执行和结果两个环节。第二,难以判定决策行为的间接因果关系。间接因果关系乃是指损害行为通过中介与损害结果之间的间接联系,即间接因果关系所表明的内容是损害行为通过介入中间环节间接产生的损害结果。对党政领导干部决策行为而言,间接因果关系对应的就是领导责任,“领导责任不仅属于政治责任,而且也是法律责任,是对由于懈怠和不作为,和事故之间存在‘非直接因果关系’的一种新型责任。”[5]相对于直接因果关系的认定,间接因果关系即领导责任的认定显得更加困难,因为因果关系在决策行为中的表现形式非常复杂,对领导责任的认定存在很大的随意性,很多时候是出于政治因素考虑的。

   四、通过责任评估加强决策问责

   对于决策问责困境而言,决策责任认定问题本质上是一个责任评估问题。根据行政过程的三个环节,责任评估实际上包含了决策、执行、结果三个问责层面,其中决策问责最重要,因为决策失误带来的后果最严重、代价最高昂。但是,目前责任评估主要侧重于对行政执行及其效果的评估,而对决策的评估却重视不够,相应地也没有形成有效的决策问责制度,以至于无法及时追究决策失误所带来的责任问题。因此,加强决策问责首先就要实现有效的决策责任评估。

   在落实责任评估方面,西方的研究主要从绩效与问责的关系入手,探讨如何实现绩效评估与问责的有效结合[6]。因为在新公共管理运动的背景下,绩效评估的兴起具有提升绩效和强化公共责任的双重目标,其中的公共责任理念正好契合了问责所需要的责任认定要求。从这个角度来讲,绩效评估实际上成为责任评估的重要工具,并使得问责重点从过程问责转向结果问责。随着人们对绩效评估和问责领域的日益关注,关于绩效评估与问责的关系成为中国学术研究的新议题之一,研究者普遍认为,绩效评估具有问责功能,有助于建设责任政府。从程序上讲,问责的环节与绩效评估的环节大致趋同,绩效评估和问责呈现出彼此推进的互动态势。绩效评估构成政府履行责任的激励和约束机制,为政府问责制提供了共享平台,是中国现行政治体制下完善政府问责制的重要途径。“通过绩效评估可以实现对政府失责行为的发现、判断以及追究,推动问责制走向程序化和制度化,并以评估工具的创新不断探索问责的有效切入点。”[7]为此,有学者还专门提出了“绩效问责”[8]这样一种新的行政问责形式。

   但是,由于绩效评估自身的不完善以及决策责任认定的复杂性,其在决策问责制度建设中的功效也不可避免地存在局限。陈汉宣和高洁的研究发现,在中国实施绩效评估可能会导致一个问责悖论,即加强问责会阻碍政府能力的提升,地方政府目标责任制考核的推行会导致重视短期问责而轻视长期政府能力的问题,这其实是“本末倒置”[9]。因此,如何在决策问责中引入绩效评估的理念和方法,消除绩效评估对于决策责任评估的负面效果,最终通过有效的决策责任评估强化决策问责,是未来中国学界需要努力的方向。

  

   参考文献:

   [1]宋涛.社会规律属性与行政问责实践检验[M].北京:社会科学文献出版社,2010:164.

   [2]谷志军,王柳.中西不同政治生态中的问责研究述评[J].甘肃行政学院学报,2013,(2).

   [3]陈国权.论廉政建设的领导责任制度[J].政治与法律,1998,(5).

   [4]胡建淼,郑春燕.论行政领导人行政责任的准确认定[J].浙江大学学报:人文社会科学版,2004,(6).

   [5]邓峰.领导责任的法律分析——基于董事注意义务的视角[J].中国社会科学,2006,(3).

   [6]DUBNICK J. Accountability and the Promise of Performance: In Search of the Mechanisms[J].Public Performance & Management Review, 2005, 28(3): 376-417.

   [7]王柳,陈国权.论政府问责制与绩效评估的互动[J].国家行政学院学报,2007,(6).

   [8]徐元善,楚德江.绩效问责:行政问责制的新发展[J].中国行政管理,2007,(11).

   [9]CHAN H,GAO J. Putting the Cart Before the Horse: Accountability or Performance?[J].Australian Journal of Public Administration, 2009, 68(s1): 51-61.

   来源:学习与探索2015年第7期

  


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