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高薇:德国的区域治理:组织及其法制保障

更新时间:2015-08-04 23:16:08
作者: 高薇  

   【摘要】在全球化和经济一体化的新格局中,区域治理已经成为一种普遍的趋势。德国在区域治理方面经多年发展已经形成较为完善的制度体系,其重要的治理手段为:由地方政府自发建立区域性协调组织协调关系、促进地方合作、实现管理职能。根据组织设立的法律依据,德国区域治理中的组织主要有非正式合作机制、私法组织、公法组织三种类型,具体形式多样。这些组织所具有的执行力来自于德国悠久的地方自治传统以及严谨庞大的法律体系的保障。作为区域经济一体化的法治协调机制之一,我国实践中也出现了区域性组织的模式。在未来区域经济发展过程中,我国可以借鉴德国经验,增强地方政府的自主性和积极性,逐步完善法制保障,进一步发挥区域性组织的优势。

   【关键词】德国;区域治理;区域组织;法制保障;地方合作

  

   中国经济的日益开放以及中国与世界经济的日益融合,促使资本推动经济区域不断走向一体化。长三角经济圈、珠三角经济圈、环渤海经济圈等区域经济体开始形成,传统的行政区划间的竞争已经转向区域间的竞争,跨行政区划的规划与管理手段重要性逐渐增加。我国区域经济一体化的过程出现了区域性组织的实践,主要形式为区域合作组织和区域合作领导机构。作为我国区域经济一体化过程中最先出现的法治协调机制之一,区域性组织在实践中却遇到了一定的制度障碍。主要表现为组织的设立缺乏直接的法律依据,组织职权不明,组织形式单一。[1]德国作为重要的经济体及大陆法系的代表,也正处于区域经济一体化的进程之中,探索和积累了区域治理的丰富经验。本文拟对此做一梳理,以供我国借鉴。[2]

  

   一、德国区域治理中的协调机制

   (一)区域的界定

   德国属联邦制国家,政体由联邦、联邦州以及地方自治团体三个层级组成。州拥有独立的立法、司法及行政权力。16个州中有普通州13个,城市州3个[柏林、汉堡及不莱梅]。联邦州下设地方自治团体,兼具州政府基层行政体制和地方自治团体的性质。地方自治团体由两级组成。上一级是县一级地方行政[323个],包括县及独立市,县下设县辖市和乡镇及乡镇联合区;下一级是乡镇及乡镇联合区。各州在具体行政组织结构上还有差异。[3]

   除联邦、州以及地方三种行政层级外还有“区域”层级。在德国的法定规划体系中,区域是建立在社会经济相关及地理空间单位上的一种跨地方行政的规划单位,但并非独立的行政区划。德国的“区域”不是一个被严格界定的概念,与之相关的术语也有多种。一般而言,区域划分的主要依据是相似性原则或交织性原则。前者主要针对空间单位地理特征的相似性,后者强调地理空间功能上的相互交织,例如,基于经济或交通结成的网络。[4]

   德国城市化区域的比重要高于欧洲的平均水平,80%以上的人口生活在城市地区。截至2013年11月1日,德国境内共有2064个城市,[5]其中人口超过10万的大城市有76个。[6]德国区域发展的突出特点及格局是以大城市带动周边发展,从而形成都市区域群。根据不同标准,德国可以被分为数量不等的都市区域。例如,根据人口密度、地区大小及城市架构所占份额,德国在1993年拥有45个都会密集区域[原西德35个,原东德10个]。1995年,德国空间规划部长级会议提出了德国空间规划政治发展框架,强调大都会区域作为社会经济发展的引擎应当为保持德国在欧盟中的竞争优势以及促进欧洲一体化的进程中发挥重要作用,并最终确定了11个欧洲大都会区域,即柏林—勃兰登堡、汉堡、莱茵—鲁尔、莱茵—美茵、斯图加特、慕尼黑、哈勒/莱比锡—萨克森三角、汉诺威—布伦瑞克—哥廷根、纽伦堡、莱茵—内卡及不莱梅—奥尔登堡。[7]这些以城市带动发展形成的区域多数位于州所辖范围内,跨越不同的地方行政单位,有的还跨越相邻州。因此,区域发展既涉及州与州之间的合作也涉及地方政府间的合作。

   (二)州与州之间的协作

   德国目前各州的疆界为二战之后划分,划分时并未考虑都市发展、区域经济结构以及居民的身份认同等因素。除1952年巴登符腾堡州的创建外,其他各州重新划分疆域的尝试均告失败。为突破既有的地域分割格局以解决区域发展与城市地带的公共事业问题,各州在区域的层面建立了跨域的合作机制。

   德国统一之后,北部的不莱梅、汉堡和柏林三个城市州最先意识到跨越州领域的城市区域发展问题,并开始进行区域规划的合作。一些州建立了联合行政机构[如汉堡及石勒苏益格-荷尔斯泰因统计办公室]或联合司法机关[如柏林和勃兰登堡]。巴登符腾堡州、黑森州及莱茵兰-普法尔茨州政府在2006年为莱茵-内卡区域的合作建立了合作组织。同样的合作也存在于其他跨州的区域规划过程中。[8]

   州与州之间的合作方式之一,是订立州际协议。基于德国《基本法》授予各州独立的立法权,各州之间可以因经济合作或边界事务订立协议协调相关事宜。州际协议只有经州议会通过并以表决法或转化法的形式并入州法才能生效。[9]各州可以为覆盖全德的抽奖、广播、传媒、青少年保护等公共事业,共同签署协议。[10]相邻州也可以为跨边界的事业签署协议。例如,在上述莱茵—内卡大都市区域的区域协作过程中,巴登符腾堡州、黑森州及莱茵兰—普法尔茨州政府曾分别于1969年和2005年签订了两个促进三州合作的州际协议。2006年,在这两个协议基础上建立了莱茵—内卡区域协会,作为跨地域的区域规划和空间治理组织。

   (三)地方政府之间的协作

   德国城市间为解决共同事务结成组织的实践早在中世纪就已经出现,具有悠久的历史。近年来,德国城市间合作的主要因素是城市及地方政府的严峻财政形势。为确保为市民进一步提供公共服务,处于经济带上的城市逐渐结成合作性的联盟,目标是整合现有资源并确保人员和设施在使用上更有效率。[11]此外,德国的地方行政单位数量庞大而彼此间在地域上紧密相连,都市群的发展必然涉及跨地方的行政协作。因而,相比州与州之间的协作,地方政府间的行政协作在区域治理中占有更为重要的地位。

   德国《基本法》第28条第2款第1句明确规定了地方政府的自治权,因而地方政府能够处理辖区内的各种事务。德国《空间规划法》规定,德国空间规划属于州与地方政府的权责。因此,德国联邦、州与地方政府在空间规划的实权配置方面,呈现出金字塔式的形态,主要权力掌握于基层地方实体。在自治权的保证下,州政府下的地方政府(包括县、城市与乡镇)具有州政府派出机关与地方自治机关的双重身份,可以自由决定跨域事务的处理方式,包括是否自我管理,与其他地方机关联合(如联合设立事业公法人)或委托第三人。

   地方合作的具体形式由法律明确规定。例如,北莱茵—威斯特法伦州《地方合作法》第1条第1和第2款规定,地方合作形式包括建立工作团队、建立公事业法人或签订公法上契约。根据某些州的特别法律还可以设立除目的事业公法人以外的其他类型的公法人,如区域规划组织。根据《有限责任公司法》、《股份公司法》以及相关州的市镇条例,地方政府可以设立私法性组织。地方政府间还可以订立私法协议,将某种事务转移给另一方承担,但不创设组织实体。根据咨询机构克伦博(Kienbaum)2004年的一项研究,德国地方合作模式所占的比例从高到低分别为:公法协议(27.7%)、目的事业公法人(21.7%)、工作团队(21.2%)、私法机构(10.4%)、私法协议(7.8%)、其他法律形式(11.1%)。[12]其中,各类组织占所有地方合作形式的60%以上。区域性组织是德国区域治理的最主要模式。

  

   二、德国区域组织的历史变迁

   德国地方行政单位之间进行合作,并形成在区域层面进行治理的模式,是地方行政单位为应对不同时期社会经济发展所引发的现实问题所采取的一种对策,是德国行政管理制度逐渐演化的结果。

   德国城市之间的联合,可以追溯到14世纪的“汉萨同盟”。19世纪德国城市群工业化的发展造成对劳动力的巨大需求,导致城市人口激增,并对公共管理和地方行政造成了影响。经验交换及合作的必要性,使城市在尚无法律依据的情况下自发结成了合作关系。在普鲁士《地方自治条例》以及萨克森帝国《地方建筑法》中已经出现了地方合作的规定。这一领域第一部的综合性立法是1911年普鲁士的《事业公法人法》。该法生效后,建立了第一个具备正式法律依据的组织——柏林事业公法人。随后,鲁尔地区的乡和县在1920年建立了“鲁尔煤区居住协会”。这是德国境内第一个具有广泛规划功能的跨地方组织。[13]

   二战后,外来移民的涌入以及技术和社会经济的转型,都刺激了德国城市间的整合。为应对这些变化,20世纪50年代后,德国南部大城市区域的核心城市首先自愿结成了调整城市区域基础设施规划的地区性联合体,如1952年慕尼黑外围经济区规划团体及1952年斯图加特地方工作团队。汉堡和下萨克森州也在1957年建立了规划组织,以解决自由城市州汉堡的城市及近郊发展问题。1963年汉诺威大区域协会建立,是在此基础上的进一步发展。与之前组织的重要区别在于,该协会依据州立法建立并具有独立的组织结构[包括正式的决议机构]。协会建立初期仅具有规划职权,至1968年增加了管理地区公共交通的职能,并通过在20世纪70年代建立直接选举产生的协会大会大大增强了独立性。[14]

   随后,德国各处建立了较多的城市周边协调组织,但这类组织的职权仍限于空间规划事务。与此同时,由于实施具体规划需要在城市及县镇覆盖的区域展开,建立了一些相邻区域协会。简而言之,在20世纪70年代,对大城市区域的调控主要通过空间规划进行,组织的功能也多限于此。[15]

   20世纪70年代末及80年代初,由于政治保守因素影响了区域控制的理念,组织形式和功能也发生了一定变化。随着德国基督教民主联盟在地方及州层面获得主导权,区域协调组织的职能被缩减,仅仅集中于特定的专业事务。汉诺威大区域协会被削减为负责地区性公共交通事务的目的事业公法人,协会大会也被取消。许多区域规划协会在20世纪80年代专注于环保事务。[16]

   自20世纪90年代开始,地区层面的治理和整合重新引起重视。作为对两德统一的回应,联邦建筑部在1995年颁布了区域规划政治策略框架,代表了一种对话及项目指向的调控理念,并被德国北部的一些大城市区域所采纳。其他一些城市联合区也努力改革大都市区域的治理模式,并出现了不同的治理理念。同时,德国区域的发展与欧盟的发展密不可分。2000年后,已经包含在1995年区域框架内的“欧盟大都市区域”概念得到了加强,一些经济发达区域以此作为未来的发展方向。[17]简言之,随着欧盟成员国之间的边界互相开放,国家间的竞争逐渐转为区域竞争,德国各级政府希望能够找到一种新的协调形式,以降低协调成本和克服现行规划、行政管理无法适应区域发展的迟滞性,避免单一行政单位管理上的不足,提高所有参与者的相互合作和自我协调能力。

德国都会区域的发展表明,各地都会区域的出现,不是受到空间发展策略的引导,而是经济发展的集中化以及知识社会中区位偏好所导致的结果。由于各地经济、政治发展条件不同,加之地方具有较大的自治权力,各地根据当地情况采取了不同的治理理念,并最终在德国境内出现了多种多样的都会区治理形态以及具有不同功能的各种组织类型。政治、经济、当地传统等因素的交织影响往往可以在组织的制度变迁中看到痕迹。还需指出的是,德国区域治理的模式深受其联邦体制和法治传统的影响,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《环球法律评论》2014年第2期
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