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周庆智:论县级政府职能及其转变条件——“国家政权建设”分析视角

更新时间:2015-08-01 22:37:30
作者: 周庆智  
“民族形成”(nationbuilding)则主要体现在公民对民族国家(nationstate)的认可、参与承担义务及忠诚。(12)蒂利发现,传统国家为了应对战争所进行的准备工作,从根本上改变了国家与社会的关系,并进而促使传统国家从封建化的间接统治转向中央集权化的直接统治。一方面,战争促使国家对内的权力扩张,其目的在于扩大国家的资源汲取和动员能力,于是,对此更为有效的直接统治成为国家的必然选择;另一方面,国家在汲取社会资源的同时,不可避免地与社会发生着结构性的冲突。与国家的中央集权化相对应,内部社会各个阶层也通过抗议性的集体行动和与统治者的讨价还价,重新缔结着社会契约,并由此催生了普选权等现代公民权利的雏形。(13)简言之,所谓“国家政权建设”,是指现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程,其基本目标是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政权体系。

   近代以来的中国,的确出现了一个以国家权力为中心的基层社会权力结构的重组过程,以及这一过程对传统“乡绅自治”秩序的瓦解直至取代——如税制的改革、基层政权的建立、社会和教育服务等职能的履行等等。但历史的逻辑是,中国的基层社会不同于西欧的基层社会,前者面对的是“大一统”的皇权体制下的中央集权政治形态,后者面对的是“封建割据”状态下的各自为政的地方势力。在西欧,伴随着民族国家的形塑,是国家权威公共性的建构和公民权利的不断阐释和确认过程;在中国,乡绅退出之后,在场的是“掠夺性经纪人”,它败坏了国家试图构建的权威统一,恶化了国家与农民的文化联系。国家的税制和规则不能贯彻到底;包括县级政权组织在内,国家政权的公共性规则不能树立起来。邹谠认为中国二十世纪的转型是由一个传统的威权主义政治系统(traditionalauthoritarianpoliticalsystem)变为现代的“全能主义”政治系统(moderntotalisticpoliticalsystem)。自清末到民国以至新中国的国家功能急剧膨胀,源于传统社会面对危机的无力,然而,此后国家权力过分扩张则妨害了社会。(14)而现代政府不同于传统政府之处就在于它的公共性,公共性乃是政权的合法性基础。传统的“朕即国家”让位于“人民主权”,人民对政府的政治认同成为国家政权建设的另一个重要任务,而民主也成为国家建构的重要目标和制度模式,并以明确的法律形式固定下来。概言之,近代以来的中国所谓的“国家政权建设”并非必须要以政权的公共性达成为目标,惟其如此,国家权力的强化和扩张造成社会公共空间和公民权难以发展和成长。

   1949年之后,新政权的建设并没有完整地表现出“国家政权建设”所具有的国家与公民的权利关系构建的原初涵义。新政权的目标相当明确而清晰:把社会组织起来,加强社会监控和动员能力和国家财税汲取能力。换言之,它没有把目标确定在国家与公民之间(基于各种权利配置规则)的现代关系构建上,进一步讲,发生在中国的“国家政权建设”并没有朝着构建现代政治秩序的方向去努力。在威权主义国家观念的主导下,以不同级别的政府之间的管辖权的分割为表征,国家权力向基层渗透与集中只是为了更便于从乡村攫取资源,构建“全能主义”的政治统治秩序而已。秩序的维持取决于管辖权竞争的利益平衡因素(如税制、公共资源处置权等),与此同时,政治单位之间的控制与反控制(通常表现在行政上的集权与分权方面)则一直贯穿在国家的政治与行政活动当中。

   以此观之,县级政权组织的构建乃是上述中国“国家政权建设”意义上的一个重要组成部分。它贯彻的是强化官僚机器、汲取财富、控制和动员社会的能力。

   概括地讲,县级政权组织在近代以来“中国式”的“国家政权建设”中,不管它的行政管理体制的职责规定或结构规模有多么复杂或庞大,但是在功能性权力配置和治理原则上,与传统的政治权力格局比较,并没有多大改变。“在实质性的管辖权方面,基本的权力格局还是旧的,统一的行动规则——法律和税制体系并没有确立,农民仍然处于分割化政治单位的统治中。”(15)在这样的原则和功能配置下,县级主导的基层政权承担着基层社会管理和经济建设的基本任务,比如,它的最重要的经济功能是把农村公共资源由下向上集中,以完成国家工业现代化的目标要求,国家与社会的一体化是达成目标的必要的条件。“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务,司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”(《中华人民共和国宪法》1982年,第107条),这些权力规定事实上创造了县级政权构建地方或集团(经济)利益的条件。这些条件包括国家授权的经济资源控制权地位(包括税收权、资金管理权以及国家提供的其他各种资源和资源处置权等);立法、执法的管辖权地位;动员社会、形成议案、制定程序、收集和垄断信息等组织和决策的权威地位;等等。这些“公共”条件不仅使县政府成为本行政区的行政管理者,而且也使它成为地方公共资源的经营者。尤其重要的是,它把上述“公共”条件广泛地用于经济目的,成为从事经营而又不必承担任何风险的经济行动者。就是说,县政府既具公共资产管理者身份,又是市场经济活动中的“法人”。县政府的经济行动者身份使它的财政自主性迅速提高,并且它凭借“公共身份”不断地开辟自筹经费渠道,来支持行政机构和人员扩张逐年增长的需求。简而言之,如果只依靠国家规定的税收,县政府根本不能生存下去。是县政府公共资源管理者和经营者的权力地位使它获取如此之多的“自筹资金”,以至于现今县政权组织的行政运转差不多完全可以依赖其筹集资金的经营活动。在很大程度上,县级政权组织的存在是建立在预算外收入、企业上缴和自筹资金基础之上的。总之,县级行政权力几乎被扩大到基层经济和社会的所有公共领域之中,因此,县级公共权力不仅是一种行政制度或行政形式,它同时还是一种国家权力的统治形式。换言之,如此构建的一个全能政府的职能体系,其行政结构及其功能只是其权力结构的控制形式或管理方式而已。

   综上所述,县政权组织是国家对基层社会进行统治的一种权力形式。这个权力形式的实质内容就是对绝大部分社会经济资源的所有权和强制性的管理权力的结合,亦即凭借对行政权与财产所有权合二为一的权力形式来实现对社会的统治。这个根本性的特征决定性地影响着县行政结构的权力分配的本质及方式。作为国家代理人,县政权直接占有绝大多数社会资源,并将这种占有转换成权力分配形式,从而构建行政机构设置中部门与部门之间的功能性权力。在这里,所谓行政权力的分配即是资源基本配置权的分配。权力功能上的差别则意味着支配和控制资源的多寡,同时意味着获得资源和利益的可能性。这就是县行政权力运作的核心内容。对资源的控制欲望驱使它去关注巩固和扩大权力,加固保护自己地位的壁垒,并且往往假借组织利益之名,加强或增设有利于维护其权力的机关,尽量从国家和社会对它的制约中摆脱出来。

   迄今为止,县级政权组织作为资源配置的权力没有发生任何实质性改变。(权力)市场经济只能在这种独特的统治结构中行动,从市场上生长出来的相对独立的替代性资源对它所构成的竞争和压力不可能动摇这个权力结构,因而没有多少实际意义。事实上,对县级政权而言,市场力量的抗衡只是造成其现有的权力功能显出某种衰弱迹象,并没有也不可能为强制性权力与利益权力的适当分离(或称“转变职能”)提供构建的条件和契机。不仅如此,旨在建立市场经济架构的改革,不但没有使县政权从原先占有的资源配置领域中有所后退,反倒使它实际拥有的管理权限比先前法定权限有所扩张,这包括,一,决定权。即有权决定本县的社会发展、经济建设的年度中、长期规划,决定财政开支和预决算,决定开发项目和开发领域,决定一切重大事项。二,计划修改权。即国家下达的指导性计划可以在一定程度上进行修改。如,关于企事业的发展规模和发展速度,工业品的产量和质量,关于农作物的种植和产品产量,第三产业的发展规模和速度,关于收入的分配和积累,关于贷款的发放等。三,外引内联权。即制定各种优惠政策吸引外资、内资前来投资办厂。四,项目审批权。即可以审批一定数额下的投资项目。五,土地出让权。即有权将国有土地使用权有偿出让给投资者,出让年限按行业、用途确定,最长可达70年。(16)实际上,县级政权组织的实际权限一直比法律规定的权限大,其来源或依据并不确定:或来自中央,或来自省市,或自身的政策需要,或特殊优惠政策,等等。这表明,国家权力与地方政权(县级政权)缺乏宪法意义上的明晰界定,而地方政权结构与能力的多样性,又使得“分割式管辖权”的存在成为中国“国家政权建设”的本质特征,换言之,所谓中国式的“国家政权建设”,并没有把地方政权包括县级政权成功地整合到以国家权威为中心的统一的行政体系当中,与此互为表里,县级政权组织与基层民众的关系并没有确立在公民权的各种权利配置规则之上。

   三

   10多年来,转变政府职能包括地方政府创新的政策和要求,方向明确,也有共识。但似乎都不见得有什么值得标榜的推进和实质性意义。各级政府追求地方经济发展速度(GDP是标尺),面对层出不穷的社会矛盾和冲突,企图用经济高速发展的政绩来强化自身的合法性基础。以近代以来中国“国家政权建设”的视角来看,政府的主要功能仍然集中在财税汲取能力和社会动员能力上。在这个性质规定下,任何的所谓转变职能或地方政府创新的举措,只能停滞在“完备的科层制”(韦伯语,强调行政效率)诉求方面,以及与政府主要财政投入不成比例的所谓民生改善上。

   概括地讲,县级主导的基层政权发展(从人民公社到乡镇组织再到村民自治),其目标就是控制和积聚社会资源,并以组织和动员的方式维持和强化基层社会秩序。事实上,30多年来的改革开放,县级政权的职能和权力运作方式没有发生什么变化,30多年的“政府主导型经济发展”,乃是县级政权组织大规模地介入经营性与竞争性领域,不断积累财富和扩大权力的过程,依靠加强税收征集能力和各种垄断市场的“公共条件”,不断强化垄断利益,已经发展到可以形成自身政策偏好的地步。同时,控制更多资源的努力必然导致功能性权力的扩张,直接表现在政权结构的膨胀和人员编制的增长上。

以公共财政建设为例。由于前述公共性的不完整,至今没有构建起公共财政。原因有三:一,公共财政目标与县级政权组织的财政功能不相符。所谓财政,是“以政控财,以财行政”的分配系统,即为政府实现其职能服务的理财系统。财政职能的定位与调整从根本上取决于政府职能的定位与调整。现行财政体制主要是以刺激经济增长为目标,财政政策则是以经济增长多少为目标,民众的福祉位于其次,因而普通纳税人并没有(也不可能)参与到政府财政政策的制定过程当中。这与基层政府的主要职能即“发展经济”的职能直接相关。进一步讲,若使“公共性财政”成为政府的本质特征、民众与政府之间形成一种委托—代理关系,这涉及包括政府功能与市场功能的界定、政府的行政运行机制、政府行为的规范乃至行政权力的约束与监督等复杂的方面。其中深层次矛盾的解决,需要得到经济体制改革之外的行政体制、政治体制改革的配套。换句话说,现行政府职能(财政成为聚敛财富的工具)不变,公共财政体系无从构建。二,以权力为中心业已形成一个权力利益共同体。在基层,30年来,党政分开的努力却发展出有悖国家制度安排初衷的后果:地方党委与地方政府关系重组之后,地方政府摆脱强有力的政治集权,在地方利益成为地方政府倾力实现的重要经济目标的情况下,地方党委在指导、监控和协助政府工作的过程中,逐步转向服务地方利益上。其结果,地方干部的晋升、录用、机会和前途为地方党委所独揽,并以小范围内的遴选方式将上级的人事约束有效地摆脱,最终造成国家控制地方干部“地位”分配的权力变得很少有实际内容。地方干部结成的利益网络确立在县级政权内部相互支持的利益从属关系基础之上,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:华中师范大学学报
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