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陈云良 蒋清华:论中国共产党的领导权

更新时间:2015-07-17 11:06:03
作者: 陈云良   蒋清华  

  

   摘要:  对中国共产党领导权进行法学理论阐释是丰富中国特色社会主义法治话语、发展中国特色社会主义法治理论、建设法治政党落实依宪治国依宪执政的要求。党的领导相对于党的执政,领导权相对于国家权力。从当今我国“宪法+党章”的复合宪制来看,党的领导权在一定范围内应被视为一种宪法权力,这可用党是主权之政治代表、人大是主权之法律代表的“人民主权双重代表制”思想来解释。党的领导主要是政治、思想和组织的领导,党的政治领导权包括修宪建议权、立法与国策建议权、宪法解释与审查建议权;组织领导权包括政要提名权、执政监督权。要保持党的领导和执政地位,应扩大民主,为领导权的正当性提供资源;依宪治国,处理好领导权与国家权力的关系,完善党规,以党章和党内基本法规规范领导权。

   关键词:  领导权;国家权力;宪法;党章;法治理论

  

   中国共产党十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)指出:“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。”没有人能否认作为长期执政的中国共产党对国家和社会生活的巨大引导、支配和影响力量。这种力量不仅来自于党对国家政权的执掌(即作为执政党的身份),而且在根本上讲,是源于党对国家和社会的领导(即作为领导党的身份)。那么,在全面推进依法治国的背景下,党的领导如何更加符合依宪治国的要求,从而使党顺利实施“四个全面”的战略布局,实际上是我国法治和政治现代化的关键问题,不能不以法学的视角来进行思考。对于这样一个宏大复杂的理论和实践问题,本文略陈浅见,以期引起更多的探讨。

  

   一、为什么提出法学意义上的党的领导权?

   (一)提出领导权是丰富中国特色社会主义法治话语的必然要求

   毋庸讳言,当下中国的法治话语体系基本上经由近代的“西法东渐”而来,很多概念、术语己经入法,成为中国特色社会主义法律体系的组成部分,得到了广泛传播,被民众认知和理解。但这并不意味着我们的法治话语体系就己经成熟,法治实践在前进,法治话语需要丰富。建设中国特色社会主义法治体系必须有反映中国实际、描述中国问题、彰显中国智慧的法治话语。

   法治话语既是哲学社会科学话语(即学术话语),也是国家治理话语(即实践话语)。正如有学者分析,中国学术话语体系的当代建构作为一项思想任务,其核心在于当今的学术话语如何能够深入于我们的历史性实践、独特发展道路和民族复兴目标所开启的特定内容之中,这一内容的实体是社会现实及其所规定的问题领域,而我们能否用真正的学术来把握这样的现实,使其不断地被揭示而非掩盖。所以,揭示当今中国的社会现实,是学术话语体系重建的一个基本尺度,因而就不可能局限于对外国的模仿或者对传统的继承。我们可以看到,在西方的法政理论和实践中,很少讲政党的“领导”,一般讲“执政”。而在中国,“领导”比“执政”讲得更多。例如十八届四中全会《决定》全文共出现“党领导”和“党的领导”22次,出现“执政”11次。日常生活中“党的领导”的说法更是不可胜数。但“领导”更多的是作为政治概念、政治话语使用。所以,有必要提出“领导权”这一术语,使其成为一个具有鲜明中国特色的法律概念和法治话语。

   (二)分析领导权是发展中国特色社会主义法治理论的内在要求

   话语的背后是理论,新的法治话语要站得住脚,就必须创新法治理论。从另一个角度看“领导权”是否可以成为一个法学术语,也有不同的意见。而争议的实质恐怕在于顾培东教授所指出的,自由主义法治理论己在一定程度上成为我国学人对于法治的深刻记忆,并成为认知和评判我国法治现实的依据。然而,自由主义法治理论存在诸多乖谬,所以我国必须加强法治意识形态的自主化建设,以社会主义法治理论为基础构建中国特色法治话语体系。

   权利和义务、权力(职权)和职责是法学理论、法治理论最基本的概念,主体享有什么权利(权力)、承担什么义务(职责)是法学思维、法治思维中最基本的问题。所以,分析党的领导行为具有怎样的法治理论和实践意义,就需要从法律(而非政治、伦理)意义上的权力概念来理解、解释和规范党的领导行为,即分析领导权的性质、特征、主体、客体、内容等问题。规范中国共产党的领导行为,要以法治的方式进行,即追问领导权的界限何在、法律责任何在等问题。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,也是中国特色社会主义法治道路和法治体系最本质的特征。对党的领导进行法学解读而提出的“领导权”,应是中国特色社会主义法治理论最核心的概念之一,关于党的领导权的理论,应是中国特色社会主义法治理论最基础的内容之一。由于党的领导行为往往会产生宪法意义上的影响和效果,所以关于领导权的理论必然是中国特色社会主义宪法理论最重要的内容之一。尽管从上世纪80年代起就有法学学者提出和使用“领导权”,但这一概念长期没有得到主流法学理论的认真对待,国内宪法学教科书和法理学教科书都没有解说这个概念,现在需要对此现象进行纠正。

   (三)阐明领导权是建设法治政党、落实依宪治国依宪执政的迫切需要

   著名法学家张文显教授认为“建设法治中国,实现法治中国梦,关键在于党”,因而要推进党的领导和执政的法治化“在全社会全世界树立法治政党的伟大形象”。十八届四中全会《决定》指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”依宪治国、依宪执政是中国特色社会主义法治体系的支柱,这是中国特色社会主义法治体系不同于一般意义的法治体系的突出特点。根据中共十五大报告,依法治国的主体是党领导下的人民。所以,依法治国、依宪治国是针对党的领导行为而言的(相对地,依法执政、依宪执政是针对党的执政行为而言的),其实质就要求党的领导权要纳入宪法和法律的轨道,党的领导行为要法治化。

   之所以在提出“依法治国”后又提出“依法执政”,是因为“治国”不同于“执政’,“领导”不同于“执政”。在理论上提出并分析领导权这个概念,有助于在实践中进一步地区分领导行为与执政行为,而把握依宪治国的要害在于以宪法思维规范党的领导权、依宪执政的关键在于依照宪法和党章规范党员领导干部所执掌的国家权力。只有这样,我们才能真正贯彻落实依宪治国和依宪执政的要求。

  

   二、党的领导权是相对于什么权力而言的?

   要分析政党的领导权,首先要弄清楚什么是政党的“领导”,与之相对的概念是什么,进而分析与领导权相对的权力是什么。

   (一)“领导”是相对于“执政”而言的概念

   2002年党的十六大报告指出:“我们党己经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党”。也就是说,中国共产党己经从单纯的领导党成为兼具领导党和执政党于一身的政党。在这样的双重角色中,党必须注意区分领导活动与执政活动。

   在当代法学界,郭道晖先生、张恒山教授是深入论述领导与执政、领导党与执政党区别的杰出代表,其中郭道晖先生最早从法学角度提出并分析了党的领导权。在二位学者看来,党的领导是指党提出体现人民利益的价值观和路线方针政策吸引党外公民的支持和追随,从而使得党能够在国家和社会事务中引导、组织和带领全体人民为实现共同目标而奋斗的活动。党的执政是指党的代表(党员领导干部)合法进入和掌控国家政权机关,从而使得党的代表能够以国家代表的名义行使国家权力、贯彻党的治国主张、处理国家和社会公共事务、为全体人民谋利益的活动。领导与执政的主要区别在于:

   (1)地位获取的途径不同:党的领导是一种事实关系,领导地位不可能靠强制、靠武力、靠宪法法律规定。党的执政是一种宪法关系,执政地位只要是合法取得的,就受到宪法保护。在民主政治条件下,执政地位是人民选举所授予的。

   (2)主体不同:党的领导的主体是党的组织机构。执政的主体则是合法进入国家政权机关的党的代表们。

   (3)手段不同:党的领导主要依靠宣传、说服、引导、示范、率先实践、组织行动等手段。执政则是运用国家权力,具体表现为制定法律、颁布政令、执行法律和政令。

   (4)处理的事务不同:只要不是宪法和法律明令禁止的事项和行为方式,只要不属于宪法和法律明文规定专属于国家机关的职权和行为方式,党都可以进行领导。执政所能处理的事务则是宪法和法律明文规定的,执政者既不能超越这些范围,也不能放弃这些职权。

   区分领导与执政的重要意义在于提醒我们:如果不区分领导和执政,就会把人民对国家权力的服从义务扩大、泛化为对党的领导权的服从,这就容易使党懈怠对人民的引导,脱离群众;就会不自觉地将执政行为泛化,将说服、宣传、引导、示范等领导活动简单地转变为由国家权力去强制推行的活动;就会不自觉地以党的机构去直接行使国家机关才能行使的权力,从而造成“党政不分”,“党不管党”,使党不能驾驭矛盾、容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上。总揽全局、其结局是,协调各方,而是处于行政工作第一线,损害党的群众基础,影响党的领导地位,最终动摇党的执政地位。本文认为,区分领导与执政,是正确认识领导权的观念基础。

   (二)领导权是相对于国家权力而言的概念

   “领导”对应着“领导权”,那么“执政”是不是对应着“执政权”呢?新闻界和学术界都使用过“执政权”这一概念。例如,媒体报道“国民党丧失执政权”“苏共丧失执政”、“日本民主党夺取执政权”等等。为数不多的使用“执政权(力)”的法学论文基本上对这一概念用而不释,其中两篇论文对“执政权”做出了明确界定,却是令人生疑的:一是认为“执政权是由领导权派生的,是领导权在政权机关中的具体运用”,“具体地说,党的执政权力是党的领导权威对权力机关、行政机关、司法机关和武装力量的吸引、影响和控制,使其按照党的意志运行。按照这一界定,执政权是指党的领导权威对国家机关的吸引、影响和控制,但这与党的领导权有什么区别呢?难道区别仅在于领导权在国家政权范围内的运用就叫“执政权”,在政权之外的才叫“领导权”吗;其次,也没有哪部法律赋予了执政党这样的权力(利)。

   事实上,根据我国宪制的实际运作,党掌握了领导权,就必然会取得执政地位。而执政地位的核心在于党的代表们担任了国家政权机关的领导成员,其要害在于执掌国家权力。所以,党的执政权,并不是一种区别于领导权的权力,它确实只是领导权在国家政权范围内的体现。在本文看来,“执政权”这个概念在当代中国是没有必要的,甚至容易造成领导与执政的混淆。对于中国共产党而言,它掌控的权力是领导权和国家权力。“领导”对应着领导机“执政”对应的不是“执政权”而是国家权力。由此可见,当今我国法治建设的关键问题就在于党的领导权与国家权力的关系。

  

   三、党的领导权的基本性质

   (一)领导权应被视为宪法权力

如前所述,有学者指出党的领导体现的是事实关系,执政是一种法律权力地位,但是不是就可以由此推出,党的领导权不是法律权力,只是政治权威,或者只是政党权利呢?另有学者则认为,党对国家的领导权是不能放弃的,所以它不是权利,而是权力,是一种国家权力。本文认为,(点击此处阅读下一页)


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