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杨龙 戴扬:地方政府合作在区域合作中的作用

更新时间:2015-07-11 17:47:41
作者: 杨龙 (进入专栏)   戴扬  

   【摘要】中国跨行政区的经济活动和社会事务越来越多,需要一定区域内的地方政府合作来处理。经济区域化的发展在提升区域整体经济实力的同时,也带来了区域公共事务。区域合作需要区域内的地方政府积极努力,也需要各相关方约束自己的行为。为了解决行政区合作面临的困难,需要地方政府主动推进地方合作。通过地方政府之间平等的交流、协商和调解,形成合作机制。地方政府合作形成以后,可推动区域合作。地方政府在国际区域合作中有两个优势:一是地理上的相邻便于合作,二是地方政府在国际区域合作中较少受到主权争议、政治感情、意识形态等非经济因素的影响。在东北亚区域合作中地方政府合作的作用尤其突出。

   【关键词】区域合作|地方政府合作|行政区经济|新地区主义

   一般而言,区域概念可以在国际和国内两个层面上使用,国际区域是指跨国家的经济区域和政治区域,国内的区域主要是指跨行政区的经济区域。区域合作是实现区域治理的一个重要途径,是一个多主体的参与过程,包括国家、地方政府、企业、民间组织等,本文主要分析地方政府合作在国内区域合作和国际区域合作中的作用。

一、国内区域合作的需求

   改革开放以来,我国经济社会发展的一个趋势是跨行政区的经济活动和社会事务越来越多,以往依靠单一地方政府可以解决的事情,现在需要一定区域内的地方政府合作来处理。经济的市场化发展要求消除地方壁垒,建立统一市场;而环境资源保护、污染治理、突发性公共问题的处理等也都要求跨行政区的合作。这是我国市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的结果。

   随着我国经济向市场化方向的发展,以往形成的行政区经济开始被打破,邻近地区的经济互补造成了中国经济的区域化发展趋势。经济合作较为紧密的地区已经突破了行政区的范围,截至目前,在全国范围内已经形成了若干大的经济中心,围绕着它们正在形成跨省的经济区域。在长江三角洲地区,上海和江苏及浙江的16个城市已初步形成了区域内进行沟通和共同发展的渠道和机制,正着手从交通、市场、信息、金融、人才等方面开展全面的合作。广东、福建、江西、广西、海南、湖南、四川、云南、贵州等9个省(区),再加上香港和澳门,已经于2004年共同签署了《泛珠三角区域合作框架协议》。天津、大连、沈阳、石家庄、济南等环渤海地区32个城市也于2006年决定全方位加强在交通、能源、产业、科技、环境、旅游等方面的合作,共同培育和发展环渤海地区统一的市场体系。中国的省(区)面积很大,多数省(区)内部不同地区的自然条件的差别也很大,省(区)内不同地区也存在发展差距。省(区)内也有经济局部区域化现象和跨省(区)界的小范围经济区现象。其中典型的一种是以一个或若干个城市为中心,形成城市经济圈。比如湖北的“武汉城市圈”、山东的“省会城市群经济圈”,等等。

   尽管中国的市场化改革已经进行了多年,但以行政区为单位组织经济发展的做法却仍然被沿袭下来。这种以行政区为单位组织经济发展的现象被国内学界称为“行政区(域)经济”。行政区经济带有明显的封闭性,带来一系列弊端:一是妨碍国内统一市场的形成;二是导致重复建设使得资源被浪费;三是行政区边界地带容易出现发展的死角,行政区交界地带的发展受阻。行政区经济是逆区域经济发展趋势的,地方保护造成的市场分割已经成为社会主义市场经济制度建设的障碍;重复建设导致的资源浪费严重降低了我国经济的效率。行政区经济的发展方式使得地方与国家,以及地方之间出现利益冲突。关于造成这种现象的原因,有学者称之为“行政区行政”,认为这种基于传统行政区划基础上闭合式的治理方式已经远远不能适应区域化、信息化等复杂生态的治理要求。[1]

二、地方政府合作在国内区域合作中的作用

   地方政府之间的主动合作对于区域治理的实现来说,非常重要。地方政府的自觉努力是地方合作的主要动力。由于我国目前还是以行政区为基本单位组织经济发展,地方政府之间的合作主要发生在当事各方认为需要合作的情况下和通过合作可以获益的情况下。从这个基本情况出发,地方合作需要相关的各个地方的深度参与,经过充分的沟通和协商,达成区域合作的共识,选择合适的机制进行合作。

   第一,地方政府合作建立在关于合作的共识的基础之上。地方之间的自发合作主要靠利益推动,所以互惠成为实现合作的重要前提条件。通常,地方之间的互惠事项需要发现。形成关于合作的共识需要多方面的工作,一是建立一种论坛,相关各个地方政府在一起讨论合作的范围和方法,讨论合作成本的分摊和合作收益的分享,讨论对不合作行为的处罚等事项。二是经过媒体等途径的宣传,使得各方的政府和民间对于地方合作的必要性、地方合作的可行性等有明确的认识,逐步在地方政府和民间树立合作意识。有了关于地方合作的共识,地方政府才可能克服地方利益的排他性,在地方经济往来中减少零和博弈,增加双赢结果,以积极的态度对待合作。

   第二,地方政府合作的基础是区域公共物品的联合提供。沟通、协商、抗辩等是达成公共意识的过程,也是公共利益的发现过程。地方合作的实现需要发现关于哪些事项需要地方之间的合作,通常人们会从两个方面考虑:一是那些必须合作的事项,这些事项具有“区域公共”的特性,很难由区域内某一地方政府单独解决。比如在地方政府面临环境污染治理、流域治理、灾害应对、公共安全维护等跨地区问题的时候。这类问题的解决只能通过地方合作,如果缺少联合行动,相关的任何一方都难以避免损失。这个时候的地方合作也是为了避免更大的损失。二是那些通过合作可以获益的事情。这种情况下地方合作则是为了获得更大的收益,比如在基础设施建设和维护、产业布局、统一市场、交通运输等方面。对于那些跨行政区的山河湖海的生态环境、跨行政区的道路和航道、能源输送网络和通讯网络,需要相邻地区共同维护或建设,如果缺少相关各方中某一方的努力,就会面临生态环境的破坏和基础设施的短缺等问题。在相邻地区之间开放市场,统一市场规制,可以降低各方企业的交易费用,也是通过各方政府合作可以获益的领域。

   第三,达成地方政府合作的集体决策。由于地方政府之间行政上是平级的,没有领导与被领导的关系,所以地方政府间的合作建立在各方自愿的前提下。地方合作以互惠为基础,互惠的实现可以通过交换的方式,也可以通过相关各方共同达成的协定。地方政府合作这种集体行动的达成需要相关各方的一致同意,一致同意的集体决策规则意味着相关各方中的每一方均有否决权。这就要求地方合作的达成需要经过相关各方充分的协商,在形成的合作中各方的利益均可得以体现。一致同意的达成也需要相关各方均能够从合作中获益,或是有某个主要获益者承担较大部分的合作成本。由于地方政府也有“经济人”行为倾向,对于区域性的公共问题的解决、区域公共产品和服务的提供,均有“搭便车”的心理。为了使得地方合作得以发生,使得地方政府可以共同提供或联合提供公共物品,地方合作一定要能够增进地方利益。有了这个基础,“地方政府在考虑诸多因素后,共同提供公共物品的可能还是存在的,并且这种合作的‘溢出效应’也是当前地方政府官员首先追求的,他们的政治晋升机会才可能出现。”[2]

   第四,地方政府合作的成本分摊。在分摊合作成本的时候也要根据各方从合作中受益的情况,不一定是各方均摊,那些在地方合作中受益较多的一方可能承担较多的合作成本。在合作中先期获益的一方提供第一次合作的成本,也是合理的。由于初次集体物品的成本会较高,有一个愿意独立承担或承担较大份额的合作方,合作更容易形成。合作各方的负担能力也是在分摊合作成本的时候需要考虑的重要因素,发展水平较低的参与方可以适当少负担一些合作的成本。至于地方合作的讨论和宣传的组织成本,可由中央承担,也可由某个地方政府先期负担。先期负担合作成本的这个地方合作的带动者通常是在地方合作中最大的或首批受益者。

   第五,形成地方政府合作的机制。随着地方合作共识的形成,起初的那种论坛性的机制需要进一步演化为促进地方合作形成的机制,其内容大体上包括三种:一是谈判和协商机制,用于相关各方表达自己的利益和意愿,商议合作成本的分摊和合作利益的分享,这类机制的一个基本要求是各方均有表达自己要求的权力和机会。二是分享机制以及相关的补偿机制,用于实现地方合作中的互惠。分享的一般原则是平等和普惠,即每个参与方都应该从合作中受益。分享也要根据权利与义务对等的原则,在合作中贡献多的一方,得到的利益相应多一些。补偿的一般原则是受益方向受损方补偿,但是也可以要求经济实力强的、受益多的一方补偿经济实力相对弱的、受益少的一方,比如大省与小省进行合作的时候,可以允许小省“搭”大省的“便车”。再比如中心城市通常需要对边缘城市进行补偿。三是监督机制和纠纷裁决机制,用于确保合作行为的可持续性。监督和裁决的权威以来自相关各方共同授权最为合理,请上级政府、或上一级主管部门监督,或特邀其他地方政府、或委托中介机构来监督,均是可行的方式。这个机制的主要功能是减少地方政府在合作中的机会主义行为。[3]

   地方政府合作机制形成以后,有力地推动了区域一体化的进程。目前国内区域一体化进展最快的长江三角洲地区,一个主要标志即为区域公共问题治理的制度性安排,包括三个不同层次的合作机制:副省(市)长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”,主要负责决策;长江三角洲16城市市长级别的“长江三角洲城市经济协调会”,主要负责落实决策;长江三角洲各城市政府部门之间的协调会,主要负责各部门主管范围内的合作事务。地方政府合作过程是各相关方机构协商,共同达成的合作协议,各方自愿遵守合作协议。地方政府合作机制为区域内多元主体的合作提供了制度基础。地方政府合作机制形成以后,可以带动其他主体参与地方合作和区域治理。在地方政府合作过程中,往往是政府“搭台”,企业“唱戏”,政府间的合作为地方企业间的合作以及本地企业的向外拓展,提供了政策环境。广大的民间组织,特别是行业管理类的组织,可以在双方政府合作的前提下,进行广泛的合作。这些合作使得相互间的经济往来更为便利,信息交流、人员往来、物资流通等方面的地方性壁垒消除,有利于统一市场的形成,降低各方的交易成本,实现合作共赢。

三、地方政府的国际合作积极性

   在国际区域合作方面地方政府也发挥着积极的作用。从东北亚区域合作的情况看,地方政府的作用较为明显。由于中国和日本、韩国这三个东北亚主要国家的经济依存度较高,区域合作对于这三个国家的发展非常重要,以这三个国家为对象分析区域合作,具有一定的代表性。由于中日韩在国家层面上的合作还存在政治上的障碍,地方政府和民间的合作对于东北亚的区域合作,是非常重要的。地方政府在中日韩区域合作中的优势在于两个方面,一是地理上的相邻便于合作,二是地方政府在国际区域合作中较少受到主权争议、政治感情、意识形态等非经济因素的影响。所以,地方政府在区域合作中发挥了积极作用。

地方政府参与东北亚区域经济合作必须具备独立开展国际活动的权力。中国在向市场经济的转变过程中,实行简政放权政策,地方政府的行政权力和经济管理权限得到了不断的充实和扩大。日本地方自治体的自治水平在不断地提高;韩国也正式开始实施地方自治制度。由此中央政府推行的简政放权和地方自治制度,使东北亚各国出现了由中央集权向地方分权发展的趋势。这种分权趋势的加强,使各地方政府能够把重心放在制定并推行地区开发政策上,有权独立裁定参与东北亚区域经济合作事宜。这种分权的趋势有助于区域合作中产生的问题和矛盾得到及时有效的解决,推动地方国际合作。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《西北师大学报:社会科学版》2009年05期
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