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杨龙 郑春勇:地方合作在区域性公共危机处理中的作用

更新时间:2015-07-11 17:10:18
作者: 杨龙 (进入专栏)   郑春勇  

   【摘要】区域性公共危机具有跨行政区分布、管辖权难以确定、超出应急预案、存在溢出效应和涟漪效应等特点。为了克服危机治理碎片化的缺陷,地方政府之间通过合作来共同应对和处理区域性公共危机开始提上日程。一些地方政府已经开始进行一些有益的合作尝试和探索,并形成了一系列合作机制。应对区域性公共危机,要根据不同领域的危机应对需求采取不同的地方合作机制,根据危机发展的不同阶段采取不同的地方政府合作模式。

   【关键词】区域性公共危机|地方政府合作|危机管理

   在现代社会,随着城市化和区域一体化进程的快速推进,人力资本等生产要素在区域内高度集聚,公共危机也越来越呈现出跨地区的特征。应对区域性公共危机,需要加强地方政府合作。然而,当前我国地方政府通过合作来共同处理公共危机还处于探索的起步阶段,理论界虽然在危机管理研究领域著述颇丰,但也较少涉及区域性公共危机处理中的地方合作问题。因此,总结现有的应对区域性公共危机的基本经验,探索适合我国区域性公共危机治理的新模式,具有一定的理论价值和实践意义。

一、区域性公共危机的界定

   罗森塔尔认为,危机是对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁,并且在时间性和不确定性很强的情况下必须对其做出关键性决策的事件①。国内有学者认为,危机是一种普遍存在的、能够造成一定时间、一定范围内正常生活关系和社会秩序扭转的紧张状态。公共危机总是发生在一定的行政区划和地理疆域内,因而公共危机往往首先表现为一种区域性危机②。我们认为,区域性公共危机是由于各种自然原因或人为因素引发的,在一定地区范围内突然发生的,对该区域内的社会秩序、公共安全、法律制度以及公民财产和人身安全等可能或已经构成严重威胁和损害、对社会产生恶劣影响的重大公共事件。

   从区域性公共危机与公共危机的关系来看,区域性公共危机是公共危机的一种,是在中观层面从地理范围意义上对公共危机的一种界定。区域性公共危机的形成主要有四种情况:第一种是全国性公共危机或者全球性公共危机的区域性分布,第二种是一定区域内不同地方公共危机的叠加,第三种是某地公共危机发生后由于扩散作用而出现的区域化现象,第四种是公共危机在极短时间内跨行政区爆发。

   (一)区域性公共危机的特点

   区域性公共危机除了具有突发性、破坏性、巨大危害性等突发事件的共同特点以外,还具有一些自身特征:

   1.跨行政区分布

   区域性公共危机的分布一般表现为两种形态:带状分布和块状分布。区域性公共危机的带状分布往往是由地方性危机的规则叠加或不规则叠加而形成的,主要是受自然条件和人类社会活动轨迹的影响。例如,由重大交通事故引起的沿交通线堵塞带,沿台风路径形成的台风洪涝灾害带,由地质板块构造决定的地震破坏带,河流、海潮以及风向等决定的污染带,人口流动造成的疫情传播带,等等。区域性公共危机的块状分布则又可以区分为两种情况:一种是来自于全国性公共危机的地方性分布;另一种是来自于地方性危机由点及面、从中心到四周的扩散。前者如全国性经济危机的区域性体现,后者如谣言引发的地区性食品药品抢购风波,化工业、矿业产业集群形成的酸雨重灾区等。

   2.行政管辖权难以确定

   我国在危机处理中实行的是分级管理和属地管理原则,即各地方政府在各自的行政辖区内享有对危机事件的处置权,同时要对本辖区内的危机事件负责。区域性公共危机的处理需要通过协调开展综合治理,而行政区划的限制却导致行政权协调上的困难。当区域性公共危机发生时,区域内各地方政府往往是“各扫门前雪”,难以考虑到区域整体利益,有时甚至为了地方利益“以邻为壑”,不惜牺牲他人利益。特别是当危机事件发生在两个或多个行政区交界地带时,行政管辖权的归属往往难以认定,行政责任的划分也存在困难。因此,经常会错过危机处理的最佳时机,导致事态的扩大和恶化。另外,由于区域性公共危机在出现之初,往往难以准确判断其性质、发展趋势和影响范围,也就无法确定该公共危机的级别归属以及应该启动哪一级政府预案,危机处理权限也就难以确定。如在渝湘黔交界地区长期存在着多个“地下兵工厂”(这些“地下兵工厂”最后在重庆打黑风暴中被摧毁)③,但由于管辖权不清晰,三地政府对于如此严重的区域危机隐患却一直没有清剿。

   3.超出地方政府的应急预案

   为了应对危机事件,我国各级政府自2002年开始就制定了各自的公共突发事件应急预案。但是,就区域性公共危机而言,现有的应急预案还是不够的。地方政府的应急预案往往是从本行政区的具体情况出发,按照自己所能够动用的人力、物力、财力来进行规划的,较少考虑与毗邻地区的衔接问题。而区域性公共危机一旦发生,往往超出一个或几个行政区的范围。此时,地方政府即使启动了应急预案也仍然会在危机处理中显得捉襟见肘。因此,跨行政区的危机只有通过地方合作才能得到有效控制。但是,我国相关法律法规对处理跨行政区危机事件的规定又过于原则化,由此导致多个地方政府共同参与危机处理可能会遇到协调上的困难。例如,2008年南方冰雪灾害发生后,不同部门、不同政府分别启动了不同级别、不同类型的应急预案,但由于不同地方的应急预案存在一定程度的冲突,协调上的困难影响了危机处理效果。

   4.存在溢出效应

   区域性公共危机发生后,地方政府可能会采取“搭便车”策略或者互相推诿扯皮。这是因为在区域性公共危机的处理中存在着较为明显的溢出效应。一方面,难以排除区域内某一地方政府对公共危机事件采取积极行动所产生的效益被其它地方政府共享的可能性;另一方面,应对区域性公共危机会产生成本分担问题,作为“理性经济人”的地方政府总是希望自己尽可能少地承担危机处理成本。采取“搭便车”策略的地方政府可能会隐瞒或者夸大本行政区内的危机状态,由此导致区域性公共危机得不到及时有效的控制。以小东江治理为例,分别位于小东江下游、上游的吴川市和茂名市,一个说没钱治理,向上游讨说法,一个说经济要发展,要继续排污④。上游发生了异常排污不及时向下游通报,等到污染事故酿成再开始组织调查,往往贻误了防治时机,只会对下游造成更大的污染损害。

   5.具有涟漪效应

   区域性公共危机不同于地方性危机,其影响是深远的,会导致一连串事件的发生,即具有涟漪效应。如美国的“卡特里娜”飓风灾难发生后,由于政府组织救援不及时、骚乱没有被及时制止,引发了民众对政府和军队的信任危机;由于多个城市长期被淹、无法进行商业活动,又引发了局部的经济危机;由于在野党对执政党的批评,又引发了党派斗争。这些连锁反应的发生曾一度影响了美国的内外政策。我国的“松花江水污染事件”也是如此:由于没有修建导流池,致使在扑灭中石油吉化公司双苯厂大火时所形成的上百吨污水注入到松花江,由此造成松花江水体污染。此后,松花江水污染又导致沿岸数以千万的百姓饮水安全受到极大威胁,哈尔滨市全城停水四天。同时,由于松花江所要流入的黑龙江是中俄两国的国界河,这一污染事故又演变上升为一个令国际社会关注的生态环境事件⑤。

   (二)区域性公共危机的分类

   从不同的视角,按照不同的标准,区域性公共危机有着多种分类。

   根据事件的起因,可以将区域性公共危机分为由自然原因引发的危机和人为造成的危机两大类。由自然原因引发的危机即自然灾害,又可以分为地质性灾害(地震、火山、滑坡、海啸等)、气候性灾害(洪水、干旱、风灾、雪灾等)、复合性灾害(地表沉陷、瘟疫等)。人为造成的危机又可以分为人为破坏事件(包括战争、恐怖袭击、网络干扰破坏等)、人为意外事件(核泄漏、传染病、火灾、有毒气/液体泄漏、污染事件等)⑥。

   按照危机发生的领域,区域性公共危机可以分为政治危机、经济危机、社会危机、生产危机和自然危机。政治危机包括战争、政变、暴乱、恐怖袭击、边界冲突等,经济危机包括恶性通货膨胀或紧缩、失业率上升等,社会危机包括罢工、示威游行、民族冲突等,生产危机包括生产安全事故、产品安全事故等,自然危机包括地震、洪水、森林大火、台风等。

   根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》,公共危机事件可以分为四类:自然灾害、事故灾难、社会安全事件和公共卫生事件。这四类公共危机在一定条件下都可能会超出特定的行政区域,从而演变为区域性公共危机。

   (三)区域性公共危机的发展阶段

   每一个区域性公共危机都有一个特定的生命周期。为了提高政府应对危机的能力,及时有效地化解危急状态,必须科学地划分区域性公共危机的发展阶段,进而确定与各个阶段相适应的应急措施。根据公共危机可能造成的威胁、危害已经发生、危害消失并恢复正常三个阶段,结合各个阶段的管理需求,可以把区域性公共危机的发展过程总体上划分为危机预警期、应急处理期和恢复评估期三个阶段。

   危机预警期,指区域性公共危机的征兆已经出现、危机事件尚未发生的时期。此时,区域内存在着可能引发公共危机的诱因和隐患,或者是出现了可能导致大面积扩散、引起事态失控的个案,但还只是局限于区域内的特定地区。

   应急处理期,指区域性公共危机已经形成或者爆发的时期。在这个阶段,区域性公共危机已经发生,并且可能会继续向坏的方面发展,甚至可能引发其它类型的区域性公共危机,也可能会逐渐减缓。这是危机发展过程中的紧急时期。

   恢复评估期,指区域性公共危机得到控制并趋于稳定,危机逐渐消除,生产生活秩序开始恢复的时期。

二、区域性公共危机处理中的地方合作

   (一)危机处理的地方合作需求

   2003年,发源于广东的SARS危机席卷了我国大部分地区;2005年,因吉林石化公司双苯厂爆炸引起的松花江水污染事件不仅危及吉林和黑龙江两省,而且波及邻国俄罗斯;2007年,我国太湖流域突然暴发蓝藻,对苏州、无锡、常州等地造成了严重的用水危机;2008年,持续的冰雪灾害给我国南方大部分地区和西北地区东部的基础设施、能源供应、农业生产和群众生活造成重大影响;2010年,甲型H1N1流感疫情相继在内地多个省区和港澳台地区爆发;2010年,我国共有28个省区先后遭遇多轮暴雨洪涝灾害袭击,人员伤亡、经济损失惨重。

   区域性公共危机的频频发生,暴露出我国地方政府危机管理能力的不足和危机管理体制的诸多缺陷。属地管理原则、条块关系矛盾、干部绩效考核标准单一、应急预案缺乏操作性等问题已经成为影响政府危机处理效果的主要因素。按照市场经济原则和“理性经济人”假设,每个地方政府都是成本自负、利益独占的。在理论上,每个地方政府的行动所影响的范围与其管辖的地区应该是严格对应的。但实际上,一个地方决策带来的收益却可能流入临近的地区,产生的成本也可能转嫁给其它地区。于是,谎报、瞒报危机信息,不积极配合毗邻地区的工作,甚至在危机处理中以邻为壑等现象屡次出现也就不足为奇了。

   但是,我们也看到,在危机管理中不积极合作的教训是惨痛的,如大兴安岭特大火灾发生后,一些地方的领导人在火灾紧要关头只顾“小家”,不管“大家”,阻碍了扑火工作的顺利进行。而诸如毗邻地区竞相疯狂开采矿业林业资源导致土地沙漠化和沙尘暴肆虐、同一流域不同地方政府追求本地经济增长为污染企业充当“保护伞”最终导致河流污染等事例也经常见诸报端。

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文章来源:《武汉大学学报:哲学社会科学版》2011年01期
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