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费广胜 杨龙:推动地方政府合作的组织文化途径

更新时间:2015-07-11 17:05:00
作者: 费广胜   杨龙 (进入专栏)  

   【摘要】地方政府的行为自主性,以及地方官员面临无处不在的责任冲突,导致约束地方政府行为,不可能完全仰仗外部强制,寻求组织文化途径可能成为引导地方政府行为的一种选择。偏离了“公共性”的地方行政组织文化是导致目前我国地方政府非合作倾向的根源。重塑合作型行政组织文化需要回归行政组织“公共性”、确立新的行政价值观、重新定位地方政府角色以及正式制度安排的协调与配合等。

   【关键词】地方政府合作|合作型行政文化|公共性

   区域经济发展进程中的成功与困惑,使得区域内地方政府间的关系日益受到关注。目前学术界从政治、经济、法律等途径讨论地方政府合作的文献已为数不少,但是,从文化途径来研究地方政府合作的文献还鲜有所见。

   人的行为方式,例如竞争与合作,是受人的行为动机所驱使的。通常认为,人是自身利益最大化者,人在任何情况下总是趋向于“多”而不是“少”,所以,人的行为表现均受其追逐利益的动机所驱使。然而,人生活在一个相互依赖的世界里,人的逐利行为不能不受到约束,如若不然,人类社会就不可能走出“霍布斯丛林”。这种约束可能是强制性的,如法律,可能是非强制性的,如道德;可能是正式的,如规章制度,可能是非正式的,如习俗;可能来自于外在的约束,可能来自于内心的自觉。正因为如此,人类社会才不至于在人们逐利的过程中陷入无序。

   作为一种意义共享体系,文化是人类社会长期实践的结果,也是集体选择的结果,它必然构成人的行为约束和生活的价值追求。在高度组织化的现代社会,几乎所有人都生活在各式各样的组织之中,每一个组织都会有一套意义共享的体系,它使组织独具特色,引导和约束着组织及其成员的行为。“不管组织的力量是强是弱,文化在整个组织中都有着深刻的影响,它实际上影响着组织中的每一件事:从某人的提升到采用什么样的决策,以至于职工的穿着和他们所喜爱的活动。”[1]政府的使命和职责使得它有别于其他社会组织,但与其他组织一样,它也有自己的一套意义共享体系,这套意义共享体系同样会约束和引导着组织成员的行为。它可能使组织成员的行为偏离诸如组织规则、章程、程序等这些正式制度,有时甚至与正式制度相反;它还可能将引导和塑造组织成员特定行为的所有努力付之一炬。我们可以训练和选择道德个体,组织制度也可以明确责任、加强合作、广开言路和维护领导权威,但组织文化也可以强有力地打击有道德的行为,甚至怂恿不道德行为[2]169。

   正是由于组织的意义共享体系,使得组织文化成为引导和塑造组织成员行为的有力工具。就是这个意义共享体系通过告诉员工什么该做,什么不该做,什么是对的,什么是错的,从而引导成员的行为。当我们发现组织员工这样做了而没有那样做,也就可以从这个意义共享体系本身寻找根源。就此而论,当我们期望地方政府间能够深度合作,因为这样做既符合公共利益的要求,又有利于区域经济一体化和可持续发展,而地方政府的实际行动却不是如我们期望的那样,要寻找其中根源,就有必要从地方政府的意义共享体系本身着手,因为,组织拥有什么样的意义共享体系,组织及其员工就会有与此相一致的行为表现。于是可以更进一步说,如果我们要采取措施引导地方政府从零和博弈走向正和博弈,重塑地方政府的意义共享体系应当成为最重要的途径之一。本研究拟对寻求组织文化途径的必然性、我国地方政府非合作倾向的文化根源和应对策略等展开探讨。

一、组织文化途径规范地方政府行为的必然性

   地方政府空前膨胀的自由裁量权使其获得了前所未有的行为自主性,而地方官员却又面临着无处不在的责任冲突。所有这些使得约束地方政府行为,不可能完全仰仗外部强制,尤其是法制不健全的情况下更是如此。那么,组织文化途径就成为引导地方政府行为的必然选择。

   (一)自由裁量权与政府行为的自主性

   当今政府拥有巨大的自由裁量权已是不争的事实:一方面,政府处理公共事务,拥有巨大的自由处置空间,另一方面,在执行法律过程中,具有进一步阐释法律的权力。早在古希腊时期,亚里士多德就指出,在执行法律过程中,官员们将必然遇到一些立法者根本未能预料到的问题,法律的每一次适用都涉及对法律的进一步阐释。第二次世界大战结束以后,西方国家通过国有化和福利国家政策,谋取经济的恢复、发展和社会的稳定,而传统殖民体系的瓦解,使得国际间的经济竞争和战略角逐日趋激烈,国家对经济、社会活动的干预和调节成为大势所趋。议会传统的决策模式(提案、辩论、表决)已经不能适应瞬息万变的国际形势,尖锐复杂的国内矛盾和高度专业化的公共事务管理要求反应灵敏、决策果断、富于效率、指挥统一,而政府恰恰具有这种优势。由此国家权力由议会转移到行政,议会立法、行政执法的政治行政二分法已不复存在,政府的立法提案权、行政立法权、行政司法权、自由裁量权迅速膨胀,政府有权干预议会立法或自行立法和执法,而议会却只能起着授权或事后认可的作用。

   由此带来的问题是,拿什么来约束自由裁量权如此之大的政府,保证其行为不违背人们组建政府的初衷。亚里士多德主张,公共官员在作出不可避免的自由裁量决定时,必须理解指导他们行为的命令的精神。这种命令精神中应包括公平原则[3]。由此引发的进一步思考是,如何保证政府把公平正义作为公共行政的基石。由于不能仅靠外部监督或法律强制来保证此目的的实现,因为自由裁量领域是法律本身很难触及的。因此,行政组织面临的任务是如何形成一个理想,这种理想追求公平正义,强调对公民的责任和公共行政精神的追求,对民主价值的高度承诺和对人民的真挚的热爱。这种理想的塑造离开行政组织文化很难达成。

   (二)责任冲突对于行政组织文化的诉求

   行政实践的核心问题是责任问题。行政责任不仅包括政治责任、行政责任、法律责任,而且还包括道德责任。前者是客观责任,后者是主观责任。客观责任包括职责和义务两方面,职责包括对某人或集体负责,义务包括对某一任务、下属员工管理和实现某一目标负责。与此并列的是行政人员的情感和信仰的责任,它植根于行政人员对忠诚、良知、认同的信仰。主观责任是职业道德的反映,行政人员相信法律,因此在良知的驱使下,不是由于上级或法律的要求,而是信仰、价值观和被理解成禀性特征的这样一些内部力量驱使行政人员以特定的方式行为[2]74。

   行政责任的多重性、重叠性决定着责任冲突的可能性。当行政人员处于两种期盼或倾向之间,而且这两者又都非常重要时,责任冲突就会发生。责任冲突根源于角色冲突、权力来源冲突和利益冲突。在行政实践中,行政人员扮演着多重角色,他是公民的代理人,接受公民的委托,必须对公民负责,代表公民的利益行事;他也是某行政组织的成员,必须效忠于组织,受特定组织约束。每一种角色会面临特定的角色期待,一个合格的公民、一位负责任的受托人与一位称职的行政工作人员可能是相矛盾的。客观责任可能是由两种或两种以上的权力从外部强加,例如法律、上级部门、立法部门、选民等。如果两种权力对行为的要求不相容,例如,法律要求这样做,而上司却要求那样做,或者上级的命令与上级的上级的命令相反,就会导致责任冲突。自身的利益与其应承担的义务之间产生的冲突,也会导致责任冲突。作为一名地方行政首长,一方面,他是人民的受托人,应该代表公民的利益,以公共利益为重,如果为了公共利益,需要与其他地方政府合作时,他就应以大局为重,哪怕会有损自身利益;另一方面,他又是行政组织的领导者,又要为他的组织着想,应想方设法增加财政收入、改善员工的福利;此外,他还要为自己的仕途着想,设法提高政绩以便迎得上级领导的认可……而这些角色与目的之间往往是相互冲突的。利益冲突是责任冲突最为根本的根源。

   解决责任冲突,法律的途径是有限的,需要对其进行伦理学思考。需要回应的道德法则越多,责任冲突越可能发生,而要摆脱此困境必然会有意无意地为价值观和原则排序。因为你无法逃避冲突,必须求助于你自己的信仰、价值观和原则,用它们来确定哪种行为更可取并证明你的行为是正当的。寻求道德(文化)途径是走出责任困境的必然选择。责任冲突问题不仅是一个行政实践的问题,更是一个行政伦理的问题。责任冲突是公共组织和官员经常要面临的现实问题,而要解决由冲突问题导致的困境,不仅需要法律、政治、行政的途径,更需要道德、文化的途径。

二、我国地方政府非合作倾向的文化根源

   在中国国内区域经济发展过程中,多数地方政府并没有为了公共利益而密切合作。相反,出于对自身利益的考虑,分割市场、以邻为壑,甚至相互较劲,非合作倾向非常明显。其原因尽管复杂,但与组织文化不无一定关系。可以说,地方政府的主文化妨碍了地方政府间的合作。

   中国的市场化改革的最大特点是中央向地方分权和放权。财政分权使得地方政府获得了经济上的相对独立地位,从而获得发展区域经济的物质保障,形成所谓“中国式的财政联邦主义”;行政管理权的下放,使得地方政府拥有大量的审批权和决策权,从而获得发展区域经济的自主权;行政立法权又使得多数地方政府集立法权和执法权于一身。这样一来,尽管是单一制国家,但中国地方政府所拥有的自主性空间并不亚于联邦制国家的地方政府,甚至有过之而无不及。如果再将地方政府在执法过程中的自行阐释权考虑进来,中国地方政府的自由裁量空间就更大。在此背景下,如果具体到地方政府间关系上,在中国,既缺少像美国联邦宪法那样对地方政府间关系的明确规定,也缺少像美国那样的司法审查制度和解决政府间纠纷的司法审判制度。尽管国务院颁布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等,但多数过于原则,以至于目前仍有不少地方政府以保证产品质量安全为由,提高产品检验标准,变相达到阻止外地产品流入本地的目的。由此可见,我国地方政府在权衡相互间是竞争还是合作方面,几乎是其自由裁量范围内的事。

   另一方面,正如上文所提到的行政人员履行职务时不可避免地会遇到责任冲突一样,地方政府在相互博弈过程中,行政首长也会面临这样的责任冲突:如果采取合作策略,一方面,可能有利于促进区域经济一体化和可持续发展,但另一方面,却可能会导致辖区GDP的增长速度放缓、财政收入减少、就业压力增大等,甚至会影响政府绩效考核的相对位次和自己的仕途。地方官员面临如此困境,唯一解决办法在于自己的价值判断和道德自觉,因为自由裁量权决定了他很难依据现成的法律。他会自觉或不自觉地按自身的价值观进行排序。

   按理说,我国是社会主义国家,政府是人民的政府,政府代表的是公共利益,政府的行为方式应该以公共利益为出发点和归宿。由此可以推导,如果地方政府间合作符合公共利益的要求,那么合作肯定是顺理成章的事,应该不会有任何问题。然而,事实并非如此,就现实情况来看,在我国,尽管地方政府间的合作时有发生,但重复建设导致的产业结构趋同、地区大战、市场分割和跨地区公共产品供给不足和公共事务治理失灵等问题非常突出,零和博弈在我国地方政府关系中表现明显。其原因何在?这里涉及到现有的行政组织文化的核心问题:价值取向。

中国的市场经济是政府主导下的市场经济,地方政府是一种特殊的区域经营者,对外以市场经济主体的身份,按区域利益最大化的原则主导区域各项活动,参与区间竞争;对内以区域管理者的身份,实施管理和协调,维护市场秩序和公平,同时兼顾市场主体身份,参与区内市场竞争。在区域经济一体化条件下,地方政府的区域管理者身份总体上从属于市场主体身份。伴随着中国市场化改革,20世纪末由西方国家掀起的、并席卷了全球的新公共管理运动,对我国公共行政也产生了重要影响。新公共管理理论有两个基本理念,一是竞争,二是私营部门管理的普遍化。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《四川大学学报:哲学社会科学版》2011年01期
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