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杨龙 郑春勇:地方政府间合作组织的权能定位

更新时间:2015-07-11 16:52:22
作者: 杨龙 (进入专栏)   郑春勇  

   【摘要】制度供给不足和分权化改革为我国的地方政府合作留下了较大空间,引致了当前地方政府合作的蓬勃发展。地方政府间合作组织往往是在合作各方都具有明确的合作需要、清楚的合作意愿并且能够获得明显的合作收益条件下出现的。现有的地方政府间合作组织面临着管辖权力不明确、组织成员缺乏稳定性、合作活动缺乏连续性、领导关系模糊以及成本分摊、利益分成机制不完善等问题。因此,需要对地方政府间合作组织的权能进行重新定位。今后的地方政府间合作组织,应该是具有有限行政管理权限、多重领导关系和明确利益分配方式的准行政机构。

   【关键词】地方政府合作|政府间组织|权能

   20世纪90年代后期以来,国内经济发展的区域化趋势明显,出现了越来越多的经济区,地方政府之间开展的合作也越来越多。国内地方政府间的合作遍布于各个省市区。从合作形式来看,有高层领导联席会、城市政府联合体、经济协调会等多种形式;从合作组织的功能来看,既有综合性的地方政府合作组织,也有专业性的地方政府合作组织;从组织结构来看,现有的地方政府合作组织有职能制、委员会制、事业部制等多种组织结构类型;从行政层级来看,既有省级层面的省市区之间的合作,也有省内的以经济社会全面一体化为目标的城市同城化合作,还有同时跨越多个行政层级的城市经济协调;从空间分布来看,东部地区的合作组织和协议数量最多,中部和西部地区的合作组织和协议近期开始明显增加,毗邻地区的合作组织和协议发展较快,并且合作组织之间的交叉也越来越多,①呈现出“圈中有圈、圈圈相扣”的局面。

一、地方政府合作的制度背景

   我们所说的地方政府合作是指没有领导与被领导关系的地方政府之间的合作,主要有两种情况:一是同级地方政府之间的合作,包括省级地方政府之间的合作、地级城市政府之间的合作、县级政府之间的合作等;二是不同级但又没有隶属关系的地方政府之间的合作,比如某地级市与该市辖区之外的某县的合作。这两种情况虽然有所不同,但其所处的制度背景是一样的。

   (一)关于地方政府合作的制度供给不足

   国家层面没有关于地方政府间合作的法律。目前,中国还没有《政府间关系协调法》或《政府间合作法》,也没有类似美国联邦宪法“协议条款”的法律规定。在政策层面,中央虽然有对口支援之类的帮扶性地方政府合作政策,但对口支援不是地方政府自发的合作行为,而是来自中央的安排,基本上不属于地方政府的自主活动。中央政府也有涉及特定区域内地方合作的区域政策,但还不是全国范围的地方政府合作政策。20世纪80年代开始,中央陆续出台了一些鼓励横向经济联系、制止地方分割市场的政策,在历次的五年计划或规划中,也都提到要协调区域发展、缩小地区差距,但基本上还停留在宏观引导的层面,缺乏有针对性的地方间合作的规范性或引导性政策。

   制度供给不足产生大量的制度需求,地方政府在合作时的制度创新需求非常明显。中央在没有关于地方合作或地方政府法、地方与中央关系法的同时,也没有禁止地方合作的法律与政策。

   (二)地方政府具有实质上的斟酌权力

   尽管中国实行单一制政体,地方的权力来自中央的授权,但1978年以来的分权化改革使得地方政府在行政管理方面得到较多的斟酌权力。我国纵向权力结构的逐步调整,中央部分权力下放使得传统体制下被束缚的地方政府拥有一部分自主发展地方经济的权力。分权改革使得传统体制下被阻隔的地方政府间横向关系逐步得以发展。于是,改革开放后为适应市场经济发展的需要,中央及各级地方政府积极推进区域内政府间合作,组建区域横向合作组织。这不仅为地方政府合作提供了可能性,也是地方政府积极创新的一个重要前提。在与中央保持一致的政治前提下,地方政府之间的合作有较大的实践空间。

   由于地方政府之间没有上下级关系,地方政府之间的合作主要依靠地方政府之间的协议和商讨,合作的方式和内容没有统一的规定,这就为地方政府合作留下较大的余地。

二、地方政府间合作组织产生的条件

   (一)明确的合作需要

   地方政府合作发生在地方政府可以做主的领域,即地方政府有权力管辖的范围和有权力处理的事项。地方政府的这种权力来自中央政府的授权,或是来自法律的规定。我国地方政府的权力来源主要有四个:一是全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会的立法授权,二是中央人民政府或上级政府根据全国人大及其常委会的立法和有关决定进行的府内层级间授权,三是地方民众的直接授权,四是地方政府自身的创设。②地方政府对辖区内有广泛的管辖权限,辖区内的基础设施、土地等资源以及产业布局、市场管理制度等均为地方政府所管辖。正是由于管辖权清楚,地方政府才可以把某些事项委托给地方合作组织,由合作组织进行跨区域的管理。也正是由于管辖权清楚,才可以把某些管辖权让渡给地方合作组织,由合作组织行使共同管辖权。例如,泛珠三角地区九省二个特别行政区能够签署合作协议,是在明确各自的行政管辖权的前提下,探讨如何把需要合作的事项提交跨区域合作组织。

   地方政府合作也发生在管辖权模糊的领域和区域。一种情况是自然和地理因素造成的,比如处于不同行政区边界地带的湖泊、河流等;再比如空气和地下水,由于水和空气的流动性,即使有划界,也难以截然分开。对这类资源的开发、利用和保护,相邻地区不得不合作。另一种情况是某些事项的管理和规制权模糊,需要当事各方共同参与,才能实现有效的管理或规制。跨行政区的河湖,或者流域地区,由于存在负外部性,过度使用和污染现象极易发生。近年来国内在太湖流域和淮河流域有过惨痛的教训。各个地方政府必须合作共治,否则“当人们面对公共池塘资源问题时,通常都会有很强的规避责任、搭便车和以机会主义方式行事的诱惑。在这样的条件下,我们绝不能保证这些问题可以得到解决。”③

   (二)明显的合作收益

   地方政府通过合作增加各自的收益。国内地方政府合作追求的目标为“产业同筹、交通同网、信息共享、市场同体、旅游同线、环境同治、科教同兴”,做到这些可以避免产业同构、基础设施的重复建设,可以消除市场壁垒,尽享合作所带来的好处。目前有些地方合作已经实现了部分指标,比如长株潭的一体化已经实现了三城范围内电话同号,取消手机漫游费,以及银行业的同城化,大大方便了三城的企业和居民。

   地方政府通过合作还可以降低政府管理的成本和提高政府管理的效率。地方合作组织用成本分摊的方式把各个地方政府相应的行政支出集中起来,可以达到“1+1>2”的效果,而组织成员间的相互制衡和监督,又能够有力地限制管理经费的滥用和浪费。另外,合作组织的成员由各个地方相关部门的工作人员共同组成,他们在一起工作,可以交流管理经验、互相借鉴,从而提高整个组织的管理能力和专业化水平。

   (三)清楚的合作意愿

   地方合作以参与各方的自愿为依据,否则合作难以持续。地方合作协议的达成一定要经过各方的一致同意,参与方中哪怕是有一方不积极,合作就难以为继。一是自愿承担合作的成本,除了各方自愿分摊合作的成本之外,也存在某一方独立承担或合作中的几方(不是全部)共同承担合作成本的情况。这取决于各方的受益情况。地方合作中的“大行政单位主导模式”即体现为合作诸方里主要获益方独立承担合作成本,并主导合作过程,其他次要方搭大行政单位的“便车”。二是出于获益的动机,通过合作可以获得额外的收益,或避免无法单独避免的损失。除此之外,上级政府的安排、地方政府领导人对政绩的追求,以及某种外部力量的推动等也会促发地方政府的合作行为。

   在目前国内经济发展区域化趋势明显的背景下,合作成为地方政府的理性选择,自愿的合作行为也呈现增加的趋势。地方政府合作基于成本的分担与利益的共享,地方合作不是“君子协定”,合理的合作成本分摊和公平的合作收益分享,是合作得以维持的前提。

三、地方政府间合作组织存在的问题

   (一)合作组织缺乏相应的管辖权力

   由于地方合作组织不是一级行政机构,缺乏法律赋予的权力,导致地方合作组织没有足够的权威支撑。地方政府间合作组织的设置通常是依据地方政府间的行政协议,而不是更高位次上的法律。目前我国法律体系中的《宪法》和《地方组织法》只对中央政府和地方政府的职能做出了相关规定,并没有涉及地方政府间合作组织。尽管后来出台的《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》和《反不正当竞争法》等一系列规范地方政府行为的条例和法规提到了区域协调问题,但是并没有关于地方政府间合作的具有可操作性的内容。

   地方合作组织通常缺乏明确的行政管理权力。地方合作组织通常以协调地方关系、促进区域合作为主要职责,上级政府或同级政府没有给其明确的行政授权。这使得地方合作组织带有临时性,现有的合作机构多设在政府的某一职能部门。目前较多是设在地方政府负责交流与合作的部门,例如,环渤海市长联席会的办事机构设在天津市政府合作交流办公室,长三角城市经济协调会联络处设在上海市政府合作交流办公室等。也有一些地方是将其设在发展和改革委员会下面或其他机构下面,目前国内没有统一的模式。由于没有纳入地方政府的机构编制系列,如果当地的政府机构调整,地方政府合作组织的存续会因为所属部门的变动受到影响。

   (二)合作组织的构成和活动缺乏稳定性和连续性

   目前地方政府间合作的进程与地方领导人的态度关系密切,如泛珠三角的倡导者为广东省省长黄华华、粤赣湘红三角经济圈的倡导者为全国政协副主席霍英东,这种政治经济精英推动型的地方政府合作具有较强的人治色彩,易随领导职务的变动而变化。由于地方政府间合作是自愿加入,退出也没有限制,使得地方政府间合作组织的成员也具有不稳定性。例如,在湘桂黔渝毗邻地区经济技术协作区中,柳州市和张家界市就经历了“加入—退出—重新加入”的过程,表现出了一定的随意性。

   地方政府间合作组织开展的合作活动缺乏连续性。例如,2008年杭州都市经济圈环保专业委员会建立了杭州、湖州、嘉兴、绍兴四地联合环境执法机制,三年来四地开展联合执法检查活动的次数分别为9次、5次、2次,④合作频率呈现出明显的大幅度下降趋势。地方政府间合作组织的维持也受到活动缺乏连续性的影响,相当一部分合作组织名存实亡。

   (三)合作组织的领导关系不明确

   地方合作涉及中央政府、省级政府、省级以下政府,其中涉及多重领导关系,但这些领导关系一直缺乏明确的规定,导致地方合作的事宜往往议而不决、决而不行,地方合作的政策执行力差,实效性低。

   影响地方政府间合作组织执行力的因素是多方面的,既包括组织的人、财、物等资源性因素,也包括组织的权力分配、业务流程、管理过程等结构性因素。从权力配置上来看,目前国内多数地方政府间合作组织通常只有对区域性公共事务的部分协调权和部分决策权,没有监督权,结果造成区域政策在制定以后出现落实偏差和重形式轻内容、重协议轻实施的情况。⑤从组织内部的机构设置情况来看,现有合作组织的常设机构基本上只是等同于论坛或联席会议的筹备部门,缺乏执行合作协议所必需的配套机构和专门人员。

举例来说,国内地方政府之间的诸如产业同构、重复建设等问题多年来没有大的改观,甚至在有些方面还存在倒退的倾向。有学者对1982-1984年上海经济区所要解决的有关区域经济一体化进程的重要议题与1992-2005年长江三角洲区域经济一体化所要解决的重要议题进行统计对比后发现,(点击此处阅读下一页)


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文章来源: 《学术界》2011年10期
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