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杨龙:中国区域政策研究的切入点

更新时间:2015-07-11 16:43:52
作者: 杨龙 (进入专栏)  
而对区域政策评价原则、评价标准没有分析,缺乏对中国区域政策实施效果的系统评估及其原因机制分析(11)。

   2000年以来,国内关于区域政策的研究逐渐增多,一些学者长期致力于区域宏观调控政策的研究。在著作《区域大战和区域经济关系》中,张可云指出区域政策要致力于解决区域问题和协调区域利益矛盾,并指出中国未来的区域政策框架包括区域分工政策、区域布局政策、特殊问题区域政策、区域管理和调控政策。他在《区域经济政策》一书对区域政策理论基础作了较为详细深入的分析研究,吸收了大量国外有关研究成果,特别是一些有借鉴价值的方法和案例;在有关区域政策的基本内涵、研究范围、工具选择和中国区域政策的方向等方面,也都提出了自己的看法。张可云还关注区域政策的评价问题,他指出,区域政策评价是区域政策程序中的一个重要环节,并分析了区域政策评价的内涵、特点与作用,从区域政策干预逻辑的角度讨论区域政策效应评价的重要基本概念以及这些概念之间的关系,在此基础上进一步讨论反映区域政策效应与效益的指标。他通过分析传统的区域政策评价的古典福利方法,归纳出了五个方面的区域政策评价难点,并进一步指出,完善区域政策评价是完善中国区域政策的重要环节,应该通过解决五个方面的难点改革区域管理(12)。

   魏后凯对区域政策的发展演进和科学基础有持续的研究。魏后凯和邬晓霞指出,中国区域政策应以促进区域协调发展为核心,更加强调公平目标,更加注重分类指导,并针对各类问题区域展开。在战略层面上,要深入推进西部大开发,全面振兴东北地区,促进中部地区崛起,支持东部地区转型升级,进一步完善国家区域发展总体战略;在政策操作层面上,要针对不同类型的关键问题区域,加大资金和政策支持力度,进一步完善国家区域援助政策体系。在《“十二五”时期中国区域政策的基本框架》一文中,魏后凯和邬晓霞指出,促进区域协调发展是中国的一项长期战略方针。在“十二五”及今后一段时期内,要推动形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展新格局。除了进一步完善国家区域发展总体战略外,还应按照主体功能区和关键问题区分两种类型区,实行差别化的国家区域调控政策和国家区域援助政策。魏后凯还对中国的国家区域政策的发展进行了较为系统的回顾和展望(13)。

   陈瑞莲和谢宝剑指出,改革开放30年里中国主要区域政策的演进可分为四个阶段:以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段、以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段、以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段(14)。中国区域政策在培育经济发展的重点区域、促进欠发达地区的发展、增强区域发展的协调性、丰富区域发展的内涵等方面取得了一定的成效,但在政策目标、政策框架、政策实施和政策工具上仍有待完善。因此,中国未来区域政策的主要创新路向是:政策目标上以协调区域利益、缩小区域差距为主线;政策框架上加强立法和区域规划编制,完善区域协调机构;政策机制上健全区域协调互动机制;政策工具上从简单化向精细化转变,多项政策工具配合使用;政策绩效评价上,应按照主体功能区的功能实施差异化的评估为导向。

   陈秀山和张帆指出,当前中国区域经济发展的不平衡和区域问题的多元化特征给区域政策的制定带来一定难度,与此同时,中国区域经济研究尚未形成一套统一的理论分析框架也使得区域政策制定缺乏有效的理论依据。为此,他们对新经济地理学领域形成的区域政策研究成果进行梳理,从中找出对中国区域政策的借鉴和启示(15)。

   在区域政策的总体性研究领域,目前关于区域政策的研究尚未形成一个体系,研究成果分布较散,不同文献之间缺乏衔接性,关于区域政策研究的一些关键的学术问题也缺乏讨论。多数研究关注的都是区域政策本身,缺乏对区域政策执行的研究,而中国区域政策效果欠佳的重要原因在于区域政策执行不力。对区域政策执行主体也缺乏研究,而区域政策效果差的另一个原因是缺乏执行主体。

   2.关于主体功能区规划及其推进的研究

   在关于主体功能区理论研究方面,宏观经济研究院国土地区所课题组在《我国主体功能区划分理论和实践的初步思考》一文中初步构建了中国主体功能区划理论框架,对主体功能区划应坚持的原则、主体功能区划的层级和单元、主体功能区划的标准和指标体系、分类政策设计重点进行了探讨,并从克服主体功能区划的体制制约的角度提出了开展主体功能区划的对策建议。樊杰探讨了地域功能演替对空间均衡过程的影响,提出了区划方案效益最大化是同区域如何划分和对地域功能随时间变化的正确把握程度相关的,进而分析了主体功能区划的开发与保护双重功能的复合指标体系选择。杜黎明构建了主体功能区划的概念模型,用数学语言对主体功能区划的必要性、重要性、基本方法以及各类主体功能区的建设重点进行了初步的阐述(16)。

   李军杰从区域发展的现状和统筹发展的要求出发,理清资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个概念相对于主体功能区划分的特定含义和彼此之间的关系,并在此基础上提出了以定量化的方法设计功能区划分指数的初步构想。有的学者分析了主体功能区建设的主要问题。张可云分析了由主体功能区概念导致的操作问题和主体功能区划分与管理的操作问题,并提出了主体功能区操作问题的解决办法与未来的区域管理出路。陈秀山、张若在分析主体功能区规划构想与实际操作的争论基础上,提出规划构想的实现路径和操作手段(17)。

   在关于主体功能区实践方面,已经出现对正在实施规划的地方的研究,例如,徐伟金结合浙江省的具体情况,阐述了明确主体功能区划、形成合理的区域发展格局,对浙江经济社会发展的重大意义,并提出了浙江省主体功能区划的基本构想。王东祥对主体功能区的体系和层级、浙江省主体功能区划的基本思路进行了探讨(18)。

   主体功能区规划对区域协调发展的作用是两面的,目前的研究中,往往对于正面作用过于突出,而对于负面作用没有系统性认识。主体功能区规划与地方发展战略的协调问题也还缺乏研究。近年来地方的许多发展战略上升到国家层面,这些地方发展战略是基于地方发展的优势进行的经济布局,与此相反的是主体功能区则是对于地方发展空间的约束。如何平衡这两者之间的关系目前学术界还缺少关注。随着2012年4月以来各省级主体功能区规划的出台,地方的主体功能区规划与国家规划之间的矛盾逐渐暴露出来。目前对于省区市执行国家主体功能区情况的研究还没有跟上。国家主体功能区规划是跨行政区的,而地方主体功能区规划的制订是以行政区为单位的,目前学界对于主体功能区划与行政区划的关系问题还少有研究。

   3.关于对口支援政策的研究

   国内学术界对对口支援的研究主要集中于以下问题:一是对对口支援政策的内涵、演变、形式、功能等进行研究,并对中外同一类型的政策进行比较研究。二是从区域科学角度进行研究,即从区域平衡发展角度研究对口支援,认为对口支援政策是实现中国区域协调发展的重要工具。三是对对口支援政策实施进行宏观分析和研究,这其中即包含有从民族地区经济社会发展视角审视对口支援政策及其实施绩效。此外,也有对某一项对口援助工作的总结和探讨。国内关于对口支援政策的研究大致可以分为三个方面。

   第一,关于对口支援的必要性。阿拉塔高娃考察沿海地区与少数民族地区的对口支援历程,认为对口支援是推动少数民族经济和社会发展的动力。陈志刚则进一步实证证明了对口支援是民族经济走出贫困恶性循环的第一推动力。赵明刚等从多方面全面论证了对口支援是中央与地方秉持共同政治伦理价值和现实战略性的需要。李庆滑指出中国省际对口支援制度是中央政府缓解财政压力的需要,当然也有促进区域协调发展、民族团结及应对公共危机的需要(19)。

   第二,关于对口支援绩效评估。倪锋、张悦、于彤舟实证分析了对口支援对解决中国区域财政失衡的效果,发现喜忧参半。杨道波等认为对口支援因其缺乏内部协调性,具有较大的随意性,实施效果还不太理想。董世举分析了援藏工作出现的一些情况,在肯定成绩的同时,呼吁要足够重视对援藏政策评估工作(20)。刘铁通过对汶川地震灾后恢复重建的实证分析,认为该方案体现了财政均衡的理念,有利于基本公共服务均等化的实现。韦凤琴从民族关系、社会稳定、经济发展等角度分析了一年来的对口援疆工作,高度评价对口支援的伟大历史意义和作用(21)。

   第三,关于对口支援的形式、内容及未来发展趋势。赵伦、蒋勇杰首次将对口支援分为边疆地区对口支援、灾害损失对口支援和重大工程对口支援等三种模式,对每一种模式及其内容进行了探讨。徐阳光较为系统地从财政转移支付的角度对建国以来对口支援的运作进行了定性分析,中肯地指出所有的对口支援都具有横向转移支付属性(22)。钟晓敏等、路春城、熊文钊、田艳、花中东等分别从对口援疆、汶川灾后重建等角度精辟论证了有中国特色的对口支援是中国特有的一种横向财政转移支付形式,建议应将这种临时性对策上升到国家法律层面,形成区域协调发展的长效机制(23)。

   在关于对口支援政策的研究方面,国内的研究处于分散状态,成果很多,但多为单视角,或为案例分析,缺乏整体性的和系统性的研究。对于对口支援是否算区域政策、对口支援是否可持续等问题上还存在争议。更大的研究空白是对于如何理顺横向府际关系促进对口支援政策的实施方面,需要以府际关系作为基本分析框架,把推动构建地方政府之间的伙伴关系作为着眼点,尝试从构建有中国特点的府际关系角度对对口支援制度做初步的理论概括,并对东部沿海地区对口支援西部民族地区政策长效机制构建与路径选择进行探讨,为今后对口支援政策的完善和有效实施提供决策依据。

   关于主体功能区政策和对口支援政策研究还共同存在一个问题,就是这些研究关注的大多是主体功能区或对口支援政策本身,很少放在区域协调发展和区域政策框架下进行分析,也没有与其他区域政策研究相结合。

   4.关于经济功能区的研究

   在宏观角度上,郝寿义在《综合配套改革试验区与我国特殊经济区的演变》中界定了“特殊经济区”的概念,并指出广义的特殊经济区则包括经济特区、沿海沿江开放城市、省会开放城市、内陆边境开放城市、经济技术开发区、高新技术产业区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、综合保税区、自由贸易港区、国际旅游度假区、综合配套改革试验区等(24)。魏后凯在其著作《中国区域政策:评价与展望》中详细介绍了特殊经济区政策及其产生、发展过程,并对特殊经济区的成效加以分析(25)。此外,张军扩等都在其著作中对开发区、综合配套试验区、特殊功能区等经济功能区相关概念进行了阐述(26)。

在微观角度上,以开发区的经验研究占主导。其中,在不同学科有不同侧重点,如法学领域关注功能区管委会的合法性问题、经济学则重点关注各类经济功能区对区域经济学的影响……概括而言,微观角度的经济功能区研究主要集中在经济功能区的管理体制问题上,在内容上可以分为三个方面:一是关于管委会行政主体资格的研究。行政法学学者从法理和规章制度的角度,普遍认同开发区管委会是一个政府派出机构。郭会文在其文章中写到开发区管理机构属于行政法学和行政诉讼法学上的“法律、法规授权的组织”,在授权范围内享有完全的行政主体资格(27)。潘波则认为把开发区管理委员会归类为“法律、法规授权组织”或“派出机构”都明显不妥,而将其界定为一级政府的派出机关更符合实践现状(28)。二是关于管委会与属地政府关系的研究。对于此问题并没有系统的研究成果,但在有些文献中也多有涉及,如李金龙、阮金辉等都曾在著作中提出(29)。三是开发区管委会体制创新及管理模式问题。朱永新在其著作《中国开发区组织管理体制与地方行政机构改革》中阐述了中国开发区三种主要的组织管理模式:行政主导型、公司制和混合型(30)。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《南开学报:哲学社会科学版》2014年02期
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