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杨龙 张振华:政治集权与经济分权配置制度的绩效与问题

更新时间:2015-07-10 01:37:23
作者: 杨龙 (进入专栏)   张振华  

   【摘要】授权是调整政府间权力配置的一种手段。改革开放以来,授权体制在政府间纵向关系上逐渐形成了较为稳定的政治集权和经济分权这样一种制度配置。这种配置使得地方政府受到很强的增长激励,为地方政府创新和竞争提供了广阔空间,同时也使得政府间纵向关系保持着足够的弹性,能够根据形势需要作出适应性调整。但它也造成了显著的负面后果:地方政府的预算难以硬化;政策过程中地方政府对中央政策目标的选择性执行以及官员的纵向共谋。

   【关键词】授权体制|政治集权|经济分权

   中国持续三十多年的经济增长引起了学界的广泛兴趣,学者们从不同的角度对这一问题进行了理论和经验研究。与西式民主制度相比,中国的政治制度相对集权。而中国经济改革的目标是建立市场经济,其制度目标与大多数西方国家类似。市场经济本身要求经济上的分权,由于中国要在政治制度相对不变的情况下进行经济改革,因而它在政府间纵向关系上表现为政治集权和经济分权这样一种制度配置。

一、政治集权与经济分权的制度配置

   (一)贯穿中国政府间纵向关系的授权

   在描述政府间关系时,人们经常用到集权与分权概念。集权与分权都只能在相对的意义上得到理解,不存在绝对的集权,也不存在绝对的分权。在政治学研究中,集权通常用于指称两方面关系:一是从国家与社会的关系看,权力相对集中于国家;二是从政府间纵向关系看,权力相对集中于中央和上级政府。与此相应,从国家与社会的关系看,分权是指权力相对分散在社会;从政府间纵向关系看,分权是指地方和下级政府拥有较大的自主权。这种自主权得到了广泛的认可,有制度性的保障。本文是从政府间关系方面来使用这组概念的。

   政府间关系包括政治、经济以及行政等方面。政府间的政治关系可以从地方人事任命权的角度来度量,如果地方主要领导干部的人事任命权掌握在中央和上级政府手中,就大体可以称之为政治集权。政府间的经济和行政关系可以从地方政府的财政自主权、经济管理职能等角度来界定。如果地方拥有较大的财政自主权,或者辖区主要的经济管理职能(管理地方国有企业、提供地方性公共产品和服务、制定和实施本辖区的经济管理规范、掌控或影响当地主要的国有资源和经济要素等)由地方政府行使,就称之为“地方政府经济分权”(简称“经济分权”)。改革过程中,我国在政府间纵向关系的制度安排上形成了政治集权和经济分权的配置。这种配置被有的学者概括为“政治集权下的地方经济分权制,或地方经济分权的威权主义体制”[1]。

   政府间纵向关系上的政治集权与经济分权的搭配是授权的产物。授权是指“政府上级机关及其部门依据或通过制定规范性文件,将一定的权力或职权授予下级机关及其部门以及其他组织,后者在上级机关及其部门的监督下处理相关事务的管理行为”[2](P24)。授权“反映了一种权力转移关系,即权力合法的转移关系。这个关系的一端是权力的授予,而另一端则是权力执行者向权力所有者负责”[3](P186)。经过授权,上下级政府与官员间就形成了一种事实上的委托—代理关系。“授权不是对集权和分权的否定和替代,而是在中国行政体制下,对二者的一种统合性称谓。”用授权的思路看,“分权实际是中央政府和上级政府向地方政府和下级政府授予权力,集权实际是在特定情况下,中央政府和上级政府的选择性集权——将所授予的权力收回”[2](P27)。从本质上讲,授权是集权制的派生物,是政治优势方根据形势需要或领导人的主观认识以集权或分权的形式来调整政府间权力配置的一种手段和方法。

   (二)政治集权:我国政府间纵向关系的政治制度安排

   我国政府间纵向关系在政治制度安排上的一个突出特点是集权,主要表现在两个方面:一是在中央与省级政府、上级政府与下级政府间实行地方服从中央,下级服从上级的原则;二是在党政关系的安排上,实现党委的一元化领导,政府要负责贯彻党的路线、方针和政策。这两方面不是截然分开的,在中央与地方政府的集权安排中,上级党委与下级党委之间的关系是一个重要的组成部分,甚至是最为重要的部分。政治上的集权制度包括如下几方面内容:

   一是人事制度上的党管干部原则和分级管理原则。党管干部指各级党委按照党的原则选拔任用干部,并对各级各类干部进行监督和管理。具体包括:党负责制定干部工作的方针政策;推荐和管理重要干部;指导干部人事制度改革;对干部人事工作进行宏观管理和检查监督。分级管理是指中央和各级党委按照干部管理权限,实行逐级分工管理干部。从1984年开始,我国实行各级党组织按照下管一级的原则确定干部管理范围的制度。中共中央负责管理中央机关、国家机关、全国人大、全国政协、最高法院、最高检察院,以及党中央国务院的直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局中的主要领导干部,同时,还管理部分国有重要骨干企业和高等院校的主要领导干部;省级党委和中央、国家机关党组(党委)管理地厅级、司局级干部;地(市、州、盟)委管理县级干部。

   二是事权设置上的职责同构制度[4]和党委对口管理制度。职责同构制度在我国的具体表现是,下级政府在机构设置、人员构成、组织功能等方面模仿甚至照搬上级政府,结果导致我国各级政府间除了管辖范围不同和有限的几项专门权力(如外交权、国防权)外,其他多数权力都大体类似。对口管理则要追溯到计划经济时期。毛泽东在1957年提出,地方政法文教部门要同时受命于党委和政府。同年,最高法院和司法部党组向中央报告,要求各级法院必须绝对置于党委的领导下,不仅在方针政策上,而且全部审判活动,都必须坚决服从党委领导。一年后,中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》,提出:“大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。”各小组还与行政机构的相关部门实行对口领导,这样,中共中央通过党的系统直接指挥了国务院各职能部门的工作。

   党管干部和分级管理干部的制度强化了党的领导,便于中央对地方、上级对下级的控制。由于党政在政权的各个层次均是一体的,又可以确保政令畅通,提高政策制订的速度,减少政策执行的阻力,最终起到降低交易成本的作用。在这种制度环境中,只要中央政府是“亲市场取向”的,市场化改革不但不会受到阻碍,反而会迅速推进。事权设置上的职责同构制度便于中央的政策或上级的意志落实到地方或下级政府,“条条”强的计划体制遗产同样能够用于推进市场化。党委对口管理制度也可以起到类似的功能,而且具有设置灵活的优点。

   (三)经济分权:我国政府间纵向关系的经济制度安排

   改革时期,中央对地方政府的分权主要发生在经济管理领域。财政是地方经济分权化改革的一个重要方面,但经济分权的内容不限于财政领域。计划经济时期,在财政上实行统收统支的集权体制。改革开放以来,有三个因素推动了中国财政制度的变化。“第一个因素是非国有企业的快速增长,从而改变了国有企业一统天下的局面。亏损的国有企业越来越多,造成了国家财政的沉重负担,政府不得不去寻找其他的收入来源。第二个因素是经济改革使地方当局的政治权力得到了增强,这自然使得各级地方政府会在财政领域提出相应的决策权要求。第三个因素则纯粹源于经济上的原因。经济利益会极大地影响个人乃至政府的行为,因此为了使地方政府有动力提高财政收入和推动经济增长,就必须改变集中的财政制度”[5]。改革的总体趋向是分权。在改革过程中,地方政府的财政自主权得到了确立和巩固。然而就具体改革措施来看,并非完全是分权式的。以1994年分税制改革为起点,我国此后进行了一系列财政体制改革,其基本思路是上收财权,但这些改革并未从根本上改变财政分权的基本态势。

   在对财政分权程度进行国际比较时,通常用到的两个指标是地方财政收入自主权和地方财政支出占国家财政总支出的比重。数据显示,2003年中国地方政府财政支出占国家总支出的比例已经达到70%,这一比例不仅高于老牌的联邦制国家,而且高于印度、俄罗斯等新兴大国。衡量地方财政收入自主权的指标有三个:地方财政收入占国家财政总收入的比重、地方财政收入占地方总收入(包括预算内财政收入、预算外收入和转移支付收入等)的比重和地方政府的税收自主权(自主设立地方性税种、税率、税基等)。比较发现,我国地方政府的税收自主权较小,其他两个指标则表明我国财政分权程度相当高。[6]

   在经济管理领域,我国授权体制的主要特点是,以中央向地方政府的分权为主,选择性集权为辅。[2]前期的选择性集权主要是对分权改革负面后果的一种补救,后期的选择性集权则是为了构建适应社会主义市场经济发展需要的宏观调控体制。改革的总体后果是使得地方政府获得了中央政府下放的经济管理权,能够对辖区经济、政治和社会发展发挥较大的影响。改革进行到现在,“中国地方政府实质上控制地方的土地、企业、金融资源、能源和原材料等大量资源。地方政府对经济的影响是广泛而深入的。在中央政府的监管下,地方政府在大多数经济活动中扮演至关重要的角色。地方政府发起、协商并执行改革开放政策、规章制度和法律,调整其方向或选择抵制,从而或推动或影响或阻碍了地方以至全国的经济发展,影响全国的宏观经济、环境和社会稳定等问题”[1]。

二、政治集权与经济分权配置的优点

   政治集权和经济分权的制度配置产生了比纯粹的集权制或纯粹的分权制更高的制度绩效。它使得地方政府受到很强的增长激励,为地方政府创新和竞争提供了广阔空间。它还使得政府间纵向关系保持着足够的弹性,能够根据形势的变化作出适应性调整。

   (一)增长激励:地方政府与辖区经济

   财政分权对地方政府形成了有效的经济激励。实证研究表明,1980-1992年地方预算内收入增加1元,财政支出将增加0.8元;而改革前的1970-1979年地方财政收入增加1元,财政支出只能增加0.2元。1994年的分税制改革进一步加强了财政激励,1994-2004年地方财政支出与地方政府收入几乎是一对一增加。[7]对比同时期的俄罗斯,城市自有收入的增加几乎完全被分享收入的下降抵消。当地方政府自有收入增加1元,分享收入至少会下降0.9元,结果地方政府只能增加0.1元的财政收入。[8](PP337-368)我国这种财政收入分成比例成为地方政府发展本地经济的一个重要动力。

   经济管理权的分散还产生了如下后果。首先,地方政府获得了经济管理权,承担着推动辖区经济增长的首要责任,这有利于发挥地方政府的信息优势,调动地方发展经济的积极性。其次,信息和权威的分散限制了中央政府的任意行为。中央政府难以控制地方政府庞大的预算外收入和非预算收入,地方政府因而得以保留辖区经济增长所带来的边际税收增加额中的很大一部分,这有利于形成和维持对地方政府的有效财政激励。这一点又导致了第三个重要的后果,那就是由于地方政府是改革的主要受益者之一,它有动力来扩大,起码是保证既有收益不受威胁,这使得改革在某种程度上变得不可逆。在90年代初的政治风波后,国内出现了试图逆转改革进程的动向,但遇到地方政府的抵制,广东省带头,其他省份附和,使得这种企图破产。[9]这意味着中央与地方政府间的关系,可能在初期是由中央政府来塑造的,然而这种分权形态一旦稳定下来,中央政府就不能单方面改变。这使得这一时期的经济分权没有走上计划经济时期集权—分权的循环,分权形态相对稳定。

   (二)为地方政府创新和竞争留下了广大的空间

经济分权的一个积极意义是诱使地方政府间展开竞争。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《江苏行政学院学报》2011年05期
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