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杨龙:地方政府合作的动力、过程与机制

更新时间:2015-07-10 01:15:02
作者: 杨龙 (进入专栏)  
这类机制的一个基本要求是各方均有表达自己的要求的权利和机会;二是分享机制以及相关的补偿机制,用于实现地方合作中的互惠。分享的一般原则是平等和普惠,即每个参与方都应该从合作中受益。分享也要根据权利与义务对等的原则,在合作中贡献多的一方,得到的利益相应多一些。补偿的一般原则是受益方向受损方补偿,但是也可以要求经济实力强的、受益多的一方补偿经济实力相对弱的、受益少的一方,比如大省与小省进行合作的时候,可以允许小省“搭”大省的”便车”。再比如中心城市通常需要对边缘城市进行补偿;三是监督机制和纠纷裁决机制,用于确保合作行为的可持续性。监督和裁决的权威以来自相关各方共同授权最为合理,请上级政府或上一级主管部门监督,或特邀其他地方政府、或委托中介机构来监督,均是可行的方式。这个机制的主要功能是减少地方政府在合作中的机会主义行为。

   最后,修正地方官员的发展观。地方官员不应单单盯住发展本地经济这一个目标,而是要考虑到本地与相邻地区以及所位于区域的共同发展。地方官员应该认识到通过地方合作来增进本地利益的必要性,在地方经济往来中减少零和博弈,增加双赢结果。地方官员的头脑中需要建立地方公共利益或区域公共利益观念,为了确保地方公共物品的提供和地方公共资源的维护,避免出现“公用地悲剧”现象,需要区域内各地方政府进行合作。地方官员的政绩考核中把地方合作列入考核指标,也是落实科学发展观的要求。

   为了探讨如何形成地方之间合作的互利机制,需要检讨已有的各种地方合作机制。目前,我国地方政府合作存在多种方式:从合作的地理范围,包括省区之间的协作组织,省毗邻地区的合作区,省内的经济区,城市之间的双边合作;从合作的内容来区分,包括全面合作协议,单个行业的地方政府合作,某个政府管理部门的地方政府合作,立法方面的合作;从合作的参与者的角度,可分为双边合作,多边合作。这些地方合作机制大体上可以概括为三种模式:(1)互利模式,其基本条件是合作的各方均可从合作中获益;(2)大行政单位主导模式,其基本条件是在合作各方中有一方获益多,以至于它可以单独承担地方合作的成本;(3)中央诱导模式,其基本条件是中央要求地方之间的合作或制定鼓励地方合作的政策。

   互利型的地方合作可以发生在各个层次上,但需要有足够的激励使得有一方或几方承担合作启动,即各方之间第一次集体行动的成本。在互利合作中,地方政府之间的地位是平等的,合作的形成和维护需要经过充分的讨论和协商,宣传工作显得十分必要,互利合作必须先达成共识,然后相关各方才会坐在一起谈合作的事宜。互利合作的达成需要经过相关各方的一致同意,一致同意的达成需要经过相关各方充分的协商,因此合作的谈判机制显得非常重要。相关各方需要有一个场所,平等的表达自己的意愿。互利合作的维持也需要借助类似的机制,经过相同的过程。

   大行政单位主导型的地方合作主要发生在参与方较少的合作情况下。由于需要大行政单位,或实力较强的行政单位单独承担或承担大部分合作成本,如果参与方过多,独立承担合作成本的大行政单位从合作中获益的份额将会随之减少,以至于它不愿意承担合作的成本;与此同时,大行政单位从地方合作中获得的收益的份额也应该占大头,以与它在合作中的付出相吻合。这样符合合作中的权利与义务对等的原则。这类合作中需要注意的是所谓“主导”只限于地方合作的具体领域,相关各方的地方政府或地方政府的某类部门在政治上仍是平等的,在行政上也不是隶属关系。

   中央诱导型的地方合作在中国具有特殊的功能。长期以来,地方合作被中央政府当作缩小地区发展差距的一种手段。省之间的对口支援和对口帮扶一直在中央的安排下进行,主要安排在发达地区和西北少数民族地区之间,比如上海与新疆之间、天津与甘肃之间。对于地方政府而言,积极完成中央的帮扶任务和支援,其工作得到中央的肯定,进入对地方政府的政绩评价。因而这类地方合作的进行可以使得支援一方的地方政府官员在政治上获益,也就因此而获得维持的动力。在未来的经济和社会发展过程中,中央政府还可以使用其他的诱导手段,鼓励地方之间的合作。除了帮助中央政府缩小地区发展差距之外,进行跨地区的基础设施建设,提供区域公共物品和公共服务,消除市场的人为分割等方面,中央也可以鼓励地方之间通过合作而自行解决,以节省中央政府的投资,分担中央政府的责任。

   由于中国的地方政府层次较多,地方之间的发展差距较大,地方合作以自发的形式效果为佳。因此,地方之间的合作机制应该灵活多样。比如说,可以从共同面临的问题出发,实行合作。依据某区域内各地方政府面临的共同问题,建立合作机制、或是区域协调管理机制,以共同解决面临的问题。我们可以把这种合作称为“问题导向型”的合作机制。在环境保护问题、重复建设问题、区域统一市场问题、灾害预防和突发事件的应急解决机制等问题上,适合运行问题导向型的合作机制。再比如,可以从实施跨地区项目的需要出发,进行合作。即根据区域发展规划,设立跨地区的建设项目,根据项目的需要组织区域内各地方的财力物力,共同建设或开发。我们把这种合作称为“项目导向型”的合作机制。在大型基础设施的建设、大型水力电力项目的建设、资源的大规模开发等领域适合这种合作机制。

   随着中国经济发展进入较高的阶段,经济的区域化特征愈发明显,地方政府合作对区域经济增长的作用也日益显露。但是目前中国地方政府合作的进展较慢,不能满足区域经济增长的需要。因此需要分析已有的地方政府合作机制,探讨如何促进地方政府合作,以满足区域经济增长的需要。地方政府合作研究涉及中央与地方的权力划分、地方政府之间的权力关系、以及行政区划的设置等行政管理问题,需要结合中国的区域发展和地方政府合作的现实,提出关于地方政府合作的动力、程度、范围、效力等概念,根据有关变量,提出地方政府合作的模型,以系统地解释地方政府合作。


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文章来源:《中国行政管理》2008年07期
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