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文军:论农民市民化的动因及其支持系统——以上海郊区为例

更新时间:2015-06-28 22:15:39
作者: 文军 (进入专栏)  
城市化是社会现代化的重要途径,是社会经济关系、人口、生活方式等由农村型向城市型转化的过程。城市化不仅仅单纯地表现为经济结构的变化以及人口数量向城市的转化,更主要的是人口的生活方式和价值理念等方面的转变。20世纪90年代以来,尤其是进入21世纪以来,我国城市建设开始进入一个快速起飞期,城市化率逐年攀高,1990年全国的城市化率只有26%,1995年为29%,1999年为31%,2005年则达到了42.99%,建制市共有661个,其中上海市的城市化率最高,达到84.09%。⑩此后,随着全国各地大规模城市建设的推进,城市化率会进一步快速提高。

   从社会学的角度来看,城市化至少应该包括四个方面的内容:一是指城市各种建筑群、道路交通等基础设施、生态环境的建设,这是一个外化的物质建设过程。二是指城市的空间分布不断由一个独立状况转化为相互联系且日益密切的城市网络或城市带的过程,这是一个空间扩张的过程。三是指城市的政治、经济、文化生活条件、制度、社会心理等都变得越来越具有城市性特点的过程,这是一个精神文化建设的过程。四是社会成员的思维方式、行为习惯、个体素质、价值观念等逐步转向现代市民的过程,这是一个作为城市居民发展的过程。一个完整的城市化过程实际上应该同时包含物质与空间建设、精神文化与制度建设和城市居民自身建设等几个方面的内容,而且,物质与空间的建设主要表现为一种物质性的“数量”特征,其体现的是“以城为本”的发展理念,而精神文化与制度建设和城市居民自身建设则主要表现为一种文化性的“质量”特征,是属于社会文化层面上的城市化,其体现的是“以人为本”的发展理念。

   随着城市化比率的不断提高、城市数量不断攀升,城市已成为我国国民经济发展的重要载体,城市经济对我国GDP的贡献率已超过70%。一般来说,城市化水平每提高1个百分点,可拉动GDP增长1.5-2个百分点,对经济发展直接和间接的贡献率将达到3个百分点左右,新增加的城市人口大约为1500万。11因此,城市化对经济增长和农村劳动力的吸引力作用是非常明显的。同时城市也为农民市民化提供了地域概念上的社会空间。农村城市化与农民市民化已成为相互促进的统一体。农村-农民、城市-市民这两对二元概念在农村城市化的过程中促使了农民向市民转变的发生。在上海郊区农村城市化的进程中,城市区域逐渐向农村扩张,城市生活方式、意识形态对农村的渗透也为农民市民化提供了强大的动力机制。

   总之,工业化、非农化、城市化的共同作用促成了农民市民化的转变。工业化为农民的职业转变提供了广阔的市场空间,非农化为农民在户籍身份上的转变提供了制度保障,而城市化则为农民最终完成从农民到市民的角色转型提供了重要通道。可以说,正是工业化、非农化、城市化三位一体的相互作用才促成了农民市民化的发展。

  

   三、郊区农民市民化的基本途径

   在典型的西方国家现代化和城市化的过程中,农民转化为工厂中的工人一般是通过剥夺农村居民的土地、将农村人口驱逐到城市而实现的。自1958年中国实施严格的户籍管理制度以来,农民要转变为市民,其途径基本上只有三条:一是通过联姻,或者被没有小孩的直系亲属收养。二是被城市工厂招聘进城,然后获得城市户口,但这种机会极少。三是考大学或参军,大学毕业后分配到城市,或做了军官以后转业被安置到城市工作。这三条道路不仅狭窄,而且竞争异常激烈,一般的农民实际上是很难走通的。12因此,在传统的户籍管理制度下,除了极少部分农民能够转变为市民,农民市民化的途径基本上是被封锁的。直至近些年,随着城市化进程的加速,城市郊区才有了通过土地使用制度的变更实现从农民到市民的转变。具体来讲,当前农民市民化大体上是通过主动市民化和被动市民化两种途径来实现的:

   1、主动市民化之一:通过社会流动的教育机制实现代际间的农民市民化。虽然自我国户籍制度实施以来,农村和城市间的社会流动基本上是被隔绝的,但是中国自古形成的通过教育获得向上流动的机制却从未停止过。从农民自身所具有的主动权来看,甚至可以说教育的向上流动机制是在户籍被严格限制的中国唯一可以完成农民市民化的社会流动主渠道。农民子弟可以通过勤学苦读考取大学来跳出“农门”,从而得以改变世代务农的身份,以在代际流动上实现农民主动向市民的转变。从这种意义上说,我国教育制度的如此设置实际上是为农民市民化提供了一种制度空间,虽然,这种制度所产生的向上社会流动多半是发生在代际之间且数量非常有限,但毕竟让广大农民看到了其下一代的希望,而这种希望的存在不仅是维持农村稳定的重要手段,也是具有非常强大的示范效应的。

   2、主动市民化之二:通过各种社会流动的方式自觉地实现向城市的迁移。

   由于长期以来我国城乡分治的格局导致了城乡之间的巨大差距,“农村-城市”、“农民-市民”之间的差距不仅是两个不同社会类型的差距,也是两个不同时代的差距。城乡之间的这种“势差”所产生的社会后果之一就是源源不断的农民自觉、主动地向城市流动和迁移,并企望在制度条件允许的时候完成农民的市民化。这种农民的市民化是先靠农民主动流动到城市谋生,然后再实现定居目标来逐步实现的。与政府对失地农民强制进行市民化不同的是,这些主动进入城市的农民拥有了许多自由,但却无法真正获得城市居民的身份认同。这些城市中的新社会群体实际上成了跨越“工—农两大产业”与“工人—农民两大阶级”的新群体,也是跨越“城市-乡村两大社区”与“发达—欠发达两大地区”的新群体。

   3、被动市民化之一:通过政府征地的方式促使农民成为市民化的被动接受者。政府征地一般由市级政府或区级政府主导,是将集体所有的土地收归国有,从而进行土地开发。农民离开具有生产和社会保障功能的土地后必然面临着非农身份的转变。上海市的征地政策规定,征地中安置的劳动力和养老人员的农业人口均转为非农业户口,同时政府提供相应的经济补偿。政府征地一般按照市里的相关政策执行,不同区县的征地政策基本一致。当前,真正成为郊区农民市民化主要途径的还是通过土地使用制度的变更产生的。西方国家发展的经验表明,工业化、城市化都是依赖于侵占大量农村土地而完成的,在此过程中必然会导致部分农民离开自己最为重要的生产资料——土地,以实现向非农化和市民化的转变。因此,土地使用制度的变更状况实际上成了郊区农民市民化的关键性因素。在中国,所有的土地都归国家所有,《土地法》已明确规定“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”。政府在这种强有力的政策支持下对农民市民化采取了强力推行,而农民在离开土地进行市民化的过程中,尤其是在市民化的初始阶段完全是由政府控制的,政府制度化的操作使得农民面对市民化没有主动权而只能成为被动的接受者。同时,农民在失去自己的土地后,必然涉及到搬迁以及补偿的问题,而相关搬迁和补偿标准的出台及执行一般也是政府所为。基于土地所有权归国家和政府所有的逻辑,土地的处置权必然也归国家和政府所有,同时政府还拥有失地农民相关搬迁和补偿政策的制定权,因此农民在市民化过程中只是被动接受相关政策的客体。

   4、被动市民化之二:通过集体土地的集中使用促进了农民整体向市民的转变。集体土地集中使用一般是由镇级政府主导,将分散居住的农村集体土地集中起来进行开发,同时另辟土地供农民集中居住。在此过程中农民也离开了原来赖以生存的土地,并按照相关规定完成从农民到城镇居民身份的转变。集体土地集中使用过程中涉及的搬迁和补偿的标准一般也由各镇自行制定,因此不同镇由于经济实力或执政理念的不同,搬迁和补偿的标准也不尽一致,地域相近但属于不同镇的农民在搬迁和补偿中可能有天壤之别,不同镇的农民在比较各镇政策后也给集体土地的集中使用带来了阻力。虽然集体土地的集中使用与政府征地在具体操作过程中会有所区别,但就农民自身而言,农民实质上都是在被动地接受市民化的过程,因为在土地使用制度变更方面,政府始终扮演的是主导者和主动者的角色。因此,无论是“政府征地”还是“集体土地的集中使用”,政府实际上都是土地开发和农民市民化的主体,而农民在市民化的过程中更多表现出的是一种制度化的被动接受。因而,郊区农民的市民化与其说是农民要在城市化过程中主动向市民转型,还不如说是农民对政府土地使用制度变更的一种被动接受。我们在上海郊区的调查中就了解到,许多农民还在没有任何准备的情况下就被政府强制性地纳入到了市民化的进程中,结果产生了许多不必要的矛盾。

  

   四、郊区农民市民化的支持系统

   无论是主动市民化还是被动市民化,政府都发挥着十分重要的作用。在郊区农民市民化的过程中,作为被动接受政府制度安排的主体——郊区农民,不仅要完成职业身份和居住地点的转变,还要完成价值观念和社会角色的转变。如果我们把农民市民化过程看作一个有机系统的话,它实际上同时存在着宏观、中观和微观三个不同层面的社会支持结构。13只有当农民市民化三个维度的社会支持系统共同作用,农民才能最终完成向市民的转变。

   1、宏观结构层面:制度与政策的支持

   在宏观结构层面上,农民市民化的支持要素主要包括政府相关制度、政策、法规,以及城乡经济状况、社会发展关系,它们对农民市民化起着决定性的作用。例如,在1979年以前的20年间,中国的农民市民化问题为什么特别难以启动,其中一个重要原因就是制度的约束与限制。如果没有制度上的任何松动,即使城乡之间存在着巨大的经济落差,也会被安全地限制在一个封闭的系统环境中。而现在,尽管我们在制度上仍然对农民市民化施有严格的管理制度,而且至今也没有把农民市民化纳入到国家层面的法律框架内来具体解决,但至少不少地方政府的政策操作上,我们还是存在着一些容许农民市民化的政策途径,不管这些政策是主动制定的还是被动做出,也不管这些政策在各地的实际操作中有多大的差别,但至少在整个社会系统中还是存在着这种农民市民化的通道,这种通道如果没有制度的认可是不可能存在的。

   由于目前土地所有权归属和土地使用制度的关系,政府还将是农民市民化的推动力量和主导力量。因此,作为农民市民化的决定性支持系统,政府在运作农民非农化以及制定农民搬迁和补偿政策等方面要充分考虑农民的利益,在制度层面上不为农民市民化进程设置显性阻力或潜性阻力。显性阻力就是政府在制定农民市民化的相关政策和制度时,直接反映出的对于农民市民化的支持程度,在这一层面上政府要制定全面的、公平的制度为农民市民化提供保障;14而潜性阻力是指农民市民化之后在户籍身份上虽与城市居民已无实质性差别,但政府在制定相关政策时有意识或无意识的仍然将这些新市民群体和城市原来的市民群体区别对待,从而形成对新市民群体的第二次身份隔离,为农民市民化设置潜在的阻力。

   此外,在农民市民化以后,制度与政策的支持也是非常重要的保障条件。因为农民市民化成功的重要标志是农民职业的非农化与社会保障的制度化,但基于农民文化素质、职业技能普遍较低,在劳动力市场上普遍缺乏竞争力的现实状况,政府要在制度设置上制定相应的向失地农民倾斜的政策来缓解农民市民化过程中的就业压力。同时,在社会保障层面上,应该一视同仁地对待这些新市民群体。这是制度与政策支持的重要内容。

   2、中观结构层面:社会网络的支持

中观结构层面是以社会网络理论为基础,从农民的社会网络出发,考察社会网络资本对于农民市民化过程中的支持作用。社会网络作为一种非正式制度,在宏观制度不够完善、农民自身素质不高的时候对于农民市民化而言是一个重要的“拾遗补缺”的支持系统。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:社会学视野网
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