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苏长和:中国的软权力——以国际制度与中国的关系为例[1]

更新时间:2015-06-25 21:10:06
作者: 苏长和 (进入专栏)  
往往都可以大致分为沉默(不行动)的多数与特殊利益集团,著名政治经济学家奥尔森称之为潜在集团与特权集团。[9] 潜在集团成员倾向于搭便车,他们对集团利益大多漠不关心,宁愿坐享其成,而那些利害攸关方则倾向于采取积极行动、推动制度的运行,并通过议程的调整与设置,将自己的意图与目的贯彻进去。要在国际制度中拥有较强的议程设置能力,国家首先需要恰当地“造事起势”,奈将此称为“制造情势”。所谓能够“造事起势”,无非通过各种渠道将事与势引向对自己最有利的方向,并且这种事势变进要隐蔽到在别的国家看来是正当合理的,从而可以一呼而百应,形成集体行动的共识。人们经常怀疑,恐怖主义真的如现在宣传的那样成了世界安全最严重的危害之一吗?我看没有这么绝对。但是现在几乎大部分国家都把恐怖主义看作是洪水猛兽了,几乎所有重要的国际政治经济制度内,恐怖主义都成为讨论的一个重要话题。答案比较简单,因为美国认为这个问题在优先排序上最重要,而美国也有能力通过关系性网络将恐怖主义变成全球安全重要话题。比较而言,第三世界的贫困、强国对弱国主权的戕害、行私利为实的明目张胆的国际干涉等这类更为重要与迫切的问题在制度内却鲜有被人提上日程。

   动员与联盟(需求的聚合):然而,制度作为大多数国际成员表达意见甚至集体决策的场所,其议程调整与设置需要通过既定的程序完成。利害攸关方从提出动议到付诸表决,需要在多边制度内展开政治动员甚至结盟活动,以使议程获得广泛性的支持。因此,利害攸关方不能使设置的议题完全以自我利益为中心,其设置的议题当然与本国利益休戚相关,但是至少在表面上,议题必须看起来符合更多成员的共容利益。在今天的世界上,国家利益只有与区域或者全球共容利益相协调与配合才可以获得更多正当性。

   与软权力相关的几个因素决定一国在制度内的动员能力。第一,国家对制度规则与规范的熟悉与理解,或者说一个国家对既定国际制度拥有多少信息。比较而言,国家在那些与国内规范及制度接近的国际制度内,更便于利用制度的程序与规则,反之亦然。第二,国家的倡议在多大程度上合乎绝大多数成员的共容利益,从而有助于推动集体行动。第三,国家对制度规范与价值的鼓励与推崇。对动员能力来说,强调制度规范的意义是:国家在交流与互动中使制度的价值与规范在其他国家产生内化;在制度规范的名义下可以发起请愿对那些违背规范的成员制造国际压力;对不认同制度规范的成员行为进行惩罚与制裁。说到底,国家要在制度内获取更多关系性权力,它需要对制度进行持续投资。

   动员与联盟的目的在于汇聚成员的预期,从而为集体行动提供观念与认同支持。美国在全球反恐战争中组建了非正式的“意愿联盟”(coalition of willing),以及最近美国学界提出了“民主国家联盟”(concert of democracies),这些都反映了政治动员在美国国际政策准备与执行中的意义。

   承诺与声誉:声誉是一国在国际社会中的重要社会资本,也是一国维持可靠社会关系的重要资源。国家在制度中的声誉会因为其反复无常、出尔反尔的行为而受损。对于那些潜在的或者倾向于搭便车的小成员来说,声誉并不是它们关注的焦点;但是对制度维系具有关键作用的成员国来说,坚强的承诺以及负责任的行为会为其赢得声誉。可靠的承诺与良好的声誉是国家在国际制度中重要的信用资本,它为其他成员提供信心以及预期,从而提高一国在制度内的政治动员能力。美国上到20世纪70年代初放弃维持布雷顿森林体系的承诺、近到在许多国际环境与军备控制制度内频频违约,其在制度内的声誉并不为人称道,这是其软权力流失的表现。

   需要强调的是,本人一直认为,民主国家并非在制度的承诺与遵守一定就有良好的信誉,其内在的特性(相互制衡)以及由于民主至今只能在特定领土范围才有效(国家可能将国内成本转嫁到国际上,让其他国家公民承担)的事实,导致我们在现实中看到民主国家对国际制度承诺有时非常软弱无力。即便国内规范与国际制度规范接近的国家,也并不必然保证该国能够很好地遵守制度。这个问题我们需要在另外的文章中做求证,在此不做论述。

   作为战略资产的制度:从工具性角度讲,制度可以视为一国在国际社会中的一项重要战略资产。制度可以看作是国家达到其更大利益的替代工具,在各国越来越把制度作为全球治理重要框架的背景下,聪明的国家会巧妙地“挟制度以令诸侯”。

   作为软权力的制度,也是国家在国际社会中的重要资本,构成国家关系性权力的重要组成部分。制度是当今国际关系中最具合法性的外交活动场所,集体意志与利益可以围绕制度而得以汇聚、表达和贯彻。国家借助制度可以获得更多的共同信息,通过成员预期的汇聚而更容易明确地判断彼此行为,仰赖多边集体性决策而赋予自身行动以正当性,借助制度将治理理念传播到他国并在他国产生内化效应。对重要国家来说,制度还承载着其治理与秩序理念。在今天的国际关系中,国家应该更多借助多边制度安排而非单边或者双边行为实现与扩大自己的利益。

  

   三、国际制度与中国的软权力

   改革开放以来,中国外交最积极的变化之一就是逐步参与并融入到大多数重要的国际制度中,明确多边制度外交为中国新外交的重要内容之一。有关中国与国际制度的关系已经有很多的文献。[10] 下面,我们根据以上阐述的作为软权力的国际制度的几个方面,对中国参与国际制度与中国的软权力做一概述,这一概述不是分析性的,但是可以为我们提供较完整的轮廓。

   制度建设:我们有必要区分中国参与的制度与中国发起或者合作共同建立的制度。在前种情况下,这类制度一来大多数为西方国家,特别为美国所主导与支配,二来这类制度具有很强的刚性。所谓刚性,是指中国不大可能在改变制度基本价值规范的前提下参与这类国际制度,相反,参与这类制度还会对中国国内形成很大的变迁压力。[11] 这类制度由于对中国国内以及外交产生的改造作用,因而本身并不会中国带来软权力,相反,中国由于接受这些以西方价值观念为基础的制度规范,需要积极改造自身以适应国际社会。这意味着中国还处于模仿与学习别人的阶段,国际规范对国内规范产生着调整作用,而非相反。但是,由于中国在这类制度中具有良好的承诺与声誉,中国通过履行这些制度会获得信用资本。

   在后种情况下,中国积极通过单方面或者多边手段倡导、发起建立了许多正式与非正式的国际制度。[12] 例如,上海合作组织与中国-东盟自由贸易区是中国与相关周边国家共同倡议建立的两项影响较大的正式制度。上海合作组织是一个政治安全组织,合作组织以中国提出的新安全观为基础。自由贸易区的规划则是近20多年来中国国内稳定有阶段的经济改革的结果,国内经济进步(企业成长、市场经济体制、多种经济形式、个人经济权利释放、紧密的国内市场与国际市场的联系,等等)为中国倡导与周边国家建立开放自由贸易区提供了国内保证。

   国内需求在20世纪90年代以来中国参与的东亚制度建设中扮演着重要的驱动作用。与参与前类制度最大的不同在于,制度建设中的国内需求驱动的一个意义是,国家在不需要做国内结构被动变更(由此产生的可能风险)的情况下,会将自己对利益的主动理解贯彻到区域制度规划中。前面所说的中国参与建设的东亚经济制度是个典型的例子。更重要的是,国内需求驱动还可以促进国家将国内成功的治理理念带到国际制度建设中,并通过国际制度而尽可能使该理念在他国产生内化效应。

   中国在区域制度建设中的积极主动行为,从另外一个意义上也意味着中国在区域供应公共物品的能力在加强。至少在中国周边,中国庞大且开放的国内市场、比较完善的投资环境、充裕的外汇储备、以合作安全观处理纠纷与事端等,对地区经济繁荣与政治稳定发挥着重要的作用。

   议程设置:国家在国际制度中的议程设置能力包括能否影响他国所关切议题的排序以及对国际环境的认知,并通过对话等手段使成员对自己设置的议程形成共识。国家可以通过提出创新型的理念引导制度内成员的行为方向,也可以利用制度提供的关系与程序网络决定议程的先后优次。

   20世纪90年代以来,中国在区域治理的议程设置上显得更为积极与主动。在观念层面,20世纪90年代后期,中国领导人在不同场合提出“互信、互利、平等、合作”为核心的新安全观。新安全观在上海合作组织、中国—东盟合作框架、中非合作论坛以及诸多周边制度建设中取得较广泛的认同,具有重要的指导性意义。中国领导人还倡导国际关系民主化,以民主原则改革、补充、完善现有多边国际制度。2005年中国国家主席胡锦涛在联合国成立60周年首脑会议上发表的题为《努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界》的讲话,全面阐述了对中国构建和谐世界的看法,主张以平等开放的精神来维护文明与发展模式的多样性,促进国际关系民主化、协力构建各种文明兼容并蓄的和谐世界。[13] 在具体实践层面,例如,2000年9月,在新加坡举行的第四次东盟与中国(10+1)领导人会议上,中国国务院总理朱鎔基提出建立中国—东盟自由贸易区的建议得到东盟有关国家的支持。2001年11月,中国和东盟10个成员国正式宣布未来10年建成自由贸易区的目标。在2003年8月开始的历轮朝鲜核问题的六方多边会谈中,中国始终扮演着重要的“协调者角色”,对会谈进程、议题解决方向、起草共同声明以及说服各方签字上,可谓功不可没。

   动员与联盟(需求聚合):按照前面分析,国家在国际制度内的政治动员与联盟能力,与其能否在议程设置中诉求更广泛或者共容利益有关,或者说,国家在制度内如何以及是否代表最大多数国家的最大多数利益,而非仅仅以本国利益为行动原则。在全球与区域制度中,中国追求利益的行为大致有以下几个原则,这几个原则的实践有助于中国在制度外交中获取成员较为广泛的支持。第一,中国能够站在发展中国家立场考虑制度设计与改革,在大多数多边制度活动中,中国坚定站在广大发展中国家一边。例如,在联合国人权会议、世界贸易组织多轮贸易谈判以及多边国际环境谈判等问题上,作为发展中国家,中国是工业化大国相关政策的重要制约力量;第二,在新安全观与和谐世界理念下,中国在国际制度外交中强调自身利益与全球/区域利益合作下的共赢原则。中国享受到新一轮经济全球化带来的好处,而经过过去近30年的改革,中国市场本身也成为世界开放度最高的市场之一。共赢原则成为中国加入WTO谈判以及中国推动中国—东盟自由贸易区的基本原则之一。第三,中国在国际制度外交中主张民主化原则,强调协商、谈判在达成公正国际制度安排中的意义,反对霸权主义与强权主义对制度建设的干扰。[14]

承诺与声誉:大部分经验研究表明,中国对所参与国际制度的承诺是可靠与有力的。一个典型的例子是,中国加入世界贸易组织5年来,一直维持着较好的承诺记录。[15] 诸多因素确保中国对国际制度的承诺是可靠可信的。在观念层面,中国承认大部分现行国际制度在维持国际和平与稳定中的意义,并在肯定国际制度在全球治理中的意义上接受并遵守国际制度。因此,中国对国际制度的遵守不完全是出于“国际制度对中国有工具性意义”的考量,在中国的世界观念与国际制度相互建构过程中,中国对主要国际制度认同的提高有利于中国从规范上支持并维持现有国际制度。在组织层面上,国际制度规则在中国国内已经有比较长的内部化过程,自从20世纪80年代初以来,为了顺应普适的国际制度规则,中国国内法律以及政府规章做了大规模的立、改、废工作,为国际制度的执行奠定了比较牢靠的国内基础;中国国内结构相对集权的特点,也有助于中国政府自上而下地在国内贯彻国际制度规则;另外,中国的社会力量对国家(政府)制约有限,从而可以确保政府对国际制度的承诺,在国内较少受到非政府因素的牵制与干扰。(点击此处阅读下一页)


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